T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-12808)
Pleno. Sentencia 79/2024, de 21 de mayo de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 5491-2023. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Competencias sobre vivienda, urbanismo, ordenación del territorio, régimen local y servicios sociales; condiciones básicas de igualdad: nulidad total o parcial de los preceptos legales que regulan el régimen de viviendas protegidas, las obligaciones de colaboración de grandes tenedores en zonas de mercado residencial tensionado, finalidad y financiación de los parques públicos de vivienda y el régimen transitorio de las viviendas de protección pública previamente calificadas. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 24 de junio de 2024
Sec. TC. Pág. 73190
FJ 7). «La función que al Estado encomienda el art. 149.1.1 CE ha de desarrollarse sin
desconocer el régimen competencial diseñado en el resto del precepto y en los estatutos
de autonomía y sin que el Estado pueda asumir funciones que, más que garantizar
condiciones básicas de igualdad, ampararían la infracción del orden constitucional de
competencias» (STC 61/1997, FJ 9).
2. Interpretación de la mayoría: el art. 149.1.1 como habilitación para que el Estado
dicte la legislación básica sobre vivienda
La Ley 12/2023 no regula «derechos», «facultades», ni «posiciones jurídicas
fundamentales» de los ciudadanos, ni tampoco «condiciones que guarden una estrecha
relación, directa e inmediata» con el derecho a la vivienda del art. 47 CE. La Ley 12/2023
regula potestades administrativas («las administraciones […] podrán», «las políticas en
materia de vivienda tendrán especialmente en cuenta», etc.) que solo lejanamente
fructificarán en un auténtico «derecho a la vivienda» de alguna persona o familia.
Persigue, en una palabra, establecer un modelo acabado de política de vivienda que
reduce a las comunidades autónomas, titulares de la competencia exclusiva sobre la
materia, a un papel netamente subordinado a las decisiones estatales.
Este es el contenido típico de las «bases» que puede fijar el Estado en materias de
competencia compartida, como las antes citadas del art. 149.1, núms. 16, 23 o 30, no de
la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en
el ejercicio de derechos constitucionales del art. 149.1.1 CE. Efectivamente, según
nuestra doctrina, mediante las «bases» el Estado debe garantizar «un común
denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de
igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad autónoma, en
defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes»
(recientemente, STC 116/2022, de 27 de septiembre, FJ 3, con cita de otras anteriores).
En cambio, cuando de competencias exclusivas se trata, toda la legislación sobre la
materia corresponde a quien la Constitución declara competente, sea el Estado o las
comunidades autónomas. El otro, por loables que sean sus propósitos, no puede legislar
sobre ello. El Estado no puede aprobar una ley de «vivienda» por la misma razón que las
comunidades autónomas no pueden aprobar una ley de «extranjería»: porque la
Constitución sitúa la responsabilidad en otro lugar (art. 149.1.2 CE).
Esto no significa que el Estado esté completamente inerme ni que los problemas de
vivienda de los españoles le deban ser ajenos. El art. 47 CE informa la actuación de
todos los poderes públicos, y por tanto también del Estado, a los que señala una política
orientada a que los españoles puedan «disfrutar de una vivienda digna y adecuada».
Pero esta política deben desarrollarla los poderes públicos a través de sus
competencias, no usurpando las ajenas. Como hemos reiterado «el art. 47 CE no
constituye por sí mismo un título competencial autónomo en favor del Estado, sino un
mandato o directriz que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos
(art. 53.3 CE), de modo que su consecución ha de instrumentarse "a través de", no "a
pesar de" los sistemas de distribución de competencias» (STC 61/1997, de 20 de marzo,
FJ 24, citando la STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2).
Así, por ejemplo, y sin ánimo de exhaustividad, hemos reconocido que al amparo de
su competencia sobre ordenación de la economía (art. 149.1.13 CE) el Estado puede
financiar la construcción de vivienda pública (STC 152/1988, de 20 de julio), imponer a
los propietarios de suelo la cesión de parte del mismo para su construcción
(STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8) o suspender lanzamientos de deudores
hipotecarios (STC 5/2019, de 17 de enero, FJ 4). También puede, al amparo de su
competencia sobre legislación civil (art. 149.1.8 CE), regular el alquiler y por tanto sus
plazos, rentas y condiciones (STC 37/2022, de 10 de marzo). Y finalmente su
competencia sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE) le permite también establecer
los requisitos para los lanzamientos y desahucios judiciales (SSTC 21/2019, de 14 de
febrero, FJ 6, y 28/2022, de 24 de febrero).
cve: BOE-A-2024-12808
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 152
Lunes 24 de junio de 2024
Sec. TC. Pág. 73190
FJ 7). «La función que al Estado encomienda el art. 149.1.1 CE ha de desarrollarse sin
desconocer el régimen competencial diseñado en el resto del precepto y en los estatutos
de autonomía y sin que el Estado pueda asumir funciones que, más que garantizar
condiciones básicas de igualdad, ampararían la infracción del orden constitucional de
competencias» (STC 61/1997, FJ 9).
2. Interpretación de la mayoría: el art. 149.1.1 como habilitación para que el Estado
dicte la legislación básica sobre vivienda
La Ley 12/2023 no regula «derechos», «facultades», ni «posiciones jurídicas
fundamentales» de los ciudadanos, ni tampoco «condiciones que guarden una estrecha
relación, directa e inmediata» con el derecho a la vivienda del art. 47 CE. La Ley 12/2023
regula potestades administrativas («las administraciones […] podrán», «las políticas en
materia de vivienda tendrán especialmente en cuenta», etc.) que solo lejanamente
fructificarán en un auténtico «derecho a la vivienda» de alguna persona o familia.
Persigue, en una palabra, establecer un modelo acabado de política de vivienda que
reduce a las comunidades autónomas, titulares de la competencia exclusiva sobre la
materia, a un papel netamente subordinado a las decisiones estatales.
Este es el contenido típico de las «bases» que puede fijar el Estado en materias de
competencia compartida, como las antes citadas del art. 149.1, núms. 16, 23 o 30, no de
la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en
el ejercicio de derechos constitucionales del art. 149.1.1 CE. Efectivamente, según
nuestra doctrina, mediante las «bases» el Estado debe garantizar «un común
denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de
igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad autónoma, en
defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes»
(recientemente, STC 116/2022, de 27 de septiembre, FJ 3, con cita de otras anteriores).
En cambio, cuando de competencias exclusivas se trata, toda la legislación sobre la
materia corresponde a quien la Constitución declara competente, sea el Estado o las
comunidades autónomas. El otro, por loables que sean sus propósitos, no puede legislar
sobre ello. El Estado no puede aprobar una ley de «vivienda» por la misma razón que las
comunidades autónomas no pueden aprobar una ley de «extranjería»: porque la
Constitución sitúa la responsabilidad en otro lugar (art. 149.1.2 CE).
Esto no significa que el Estado esté completamente inerme ni que los problemas de
vivienda de los españoles le deban ser ajenos. El art. 47 CE informa la actuación de
todos los poderes públicos, y por tanto también del Estado, a los que señala una política
orientada a que los españoles puedan «disfrutar de una vivienda digna y adecuada».
Pero esta política deben desarrollarla los poderes públicos a través de sus
competencias, no usurpando las ajenas. Como hemos reiterado «el art. 47 CE no
constituye por sí mismo un título competencial autónomo en favor del Estado, sino un
mandato o directriz que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos
(art. 53.3 CE), de modo que su consecución ha de instrumentarse "a través de", no "a
pesar de" los sistemas de distribución de competencias» (STC 61/1997, de 20 de marzo,
FJ 24, citando la STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2).
Así, por ejemplo, y sin ánimo de exhaustividad, hemos reconocido que al amparo de
su competencia sobre ordenación de la economía (art. 149.1.13 CE) el Estado puede
financiar la construcción de vivienda pública (STC 152/1988, de 20 de julio), imponer a
los propietarios de suelo la cesión de parte del mismo para su construcción
(STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8) o suspender lanzamientos de deudores
hipotecarios (STC 5/2019, de 17 de enero, FJ 4). También puede, al amparo de su
competencia sobre legislación civil (art. 149.1.8 CE), regular el alquiler y por tanto sus
plazos, rentas y condiciones (STC 37/2022, de 10 de marzo). Y finalmente su
competencia sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE) le permite también establecer
los requisitos para los lanzamientos y desahucios judiciales (SSTC 21/2019, de 14 de
febrero, FJ 6, y 28/2022, de 24 de febrero).
cve: BOE-A-2024-12808
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 152
