T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-11774)
Pleno. Sentencia 76/2024, de 8 de mayo de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 6243-2023. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas. Competencias sobre dominio público, protección del medio ambiente y ordenación del territorio: nulidad de los preceptos legales autonómicos que establecen en quince años el plazo de caducidad de la acción para imponer la reposición de la legalidad en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre y fijan el día de inicio del cómputo de dicho plazo; extensión, por conexión o consecuencia, de los efectos de la sentencia a otros preceptos de la misma ley. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 10 de junio de 2024
Sec. TC. Pág. 67735
carácter civil sobre la zona de servidumbre de costas. Por ello, la STC 149/1991
encuadró esta previsión dentro de las competencias del Estado sobre legislación
procesal y civil (artículos 149.1, 6 y 8 CE) y no dentro de la competencia estatal ex
artículo 149.1.23.ª CE.
Considera que debe distinguirse entre la prescripción adquisitiva y la prescripción
extintiva porque, a su juicio, es compatible que la potestad de restitución de la legalidad
caduque trascurrido un cierto tiempo y, a pesar de ello, el titular del terreno no adquiera el
pleno dominio, en el sentido de dominio no limitado por la servidumbre. En consecuencia,
afirma que de la previsión del artículo 21 LC, de que la zona de servidumbre de protección de
costas es imprescriptible, no se puede desprender que la potestad de restitución de legalidad
no quede sujeta a plazo para su incoación. Podría pensarse que esta distinción es artificial y
que si caduca la potestad de restitución de la legalidad se produce un efecto idéntico a que el
propietario adquiera por el transcurso del tiempo las facultades dominicales afectadas por la
limitación pero ello no ocurre porque el artículo 10.2 de la Ley del Parlamento de
Galicia 7/2022 determina que las obras ilegales, aunque no puedan ser removidas, queden
en una situación especial, similar a la de fuera de ordenación.
Por su parte, también alude a la disposición transitoria cuarta LC, citada en el recurso de
inconstitucionalidad, para afirmar que no es aplicable a la presente controversia porque regula
una cuestión de Derecho transitorio para ordenar el paso de la regulación de la Ley de costas
de 1969 a la de 1988, que solo toca tangencialmente la protección de la legalidad en la zona
de servidumbre de protección que no existía antes de 1988 y que en nada afecta al plazo
para ejercer la acción de restablecimiento de la legalidad alterada.
d) Se refiere a las SSTS de 11 de julio de 2018 (recurso de casación
núm. 953-2017) y de 2 de diciembre de 2020 (recurso de casación núm. 7404-2019),
citadas en el recurso de inconstitucionalidad. Sostiene que tales sentencias se limitaron
a integrar una laguna en el ordenamiento jurídico porque, desde 2013, la legislación
básica de costas ha dejado de regular la cuestión del plazo para incoar un procedimiento
de restitución de la legalidad. Afirma que, tras la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022,
ya no existe una laguna en el ordenamiento jurídico, sino que la ley autonómica llena un
espacio normativo que la ley básica no ha ocupado. La doctrina jurisprudencial que
surgió como una integración de una laguna del ordenamiento ya no es aplicable, una vez
que la misma ha desaparecido.
e) Con base en la STC 149/1991, explica que las competencias que puede tener el
Estado sobre la regulación de la servidumbre de protección de costas deben residenciarse en
el artículo 149.1.23.ª CE, esto es, en la competencia básica en materia de medio ambiente.
En materia de medio ambiente, el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la
legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo menor que en otros ámbitos, no
puede llegar a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno por parte de
las comunidades autónomas (STC 102/1995, de 26 de junio).
Apunta que la Comunidad Autónoma de Galicia regula donde el legislador estatal
no lo hace. El vacío en la Ley de costas significa que para el legislador estatal esa
cuestión no forma parte de las normas mínimas de protección del medio ambiente. El
legislador autonómico de desarrollo solo puede tener como límite lo que
explícitamente se recoja en la legislación estatal. En este sentido, continúa afirmando
que el hecho de que la ordenación de la zona de servidumbre de protección tenga una
función ambiental de protección de la costa no determina que, con base en el
artículo 149.1.23.ª CE, se convierta en una materia reservada a priori al Estado. El
Estado puede establecer reglas básicas sobre la zona de servidumbre pero, en la
medida en que no lo haga, la ley autonómica tiene franco ese espacio normativo,
siempre que tenga competencia propia para incidir en él, como puede ser la
competencia de desarrollo de las bases ambientales, pero también competencia sobre
otros sectores materiales (urbanismo, ordenación del territorio y del litoral). Tras aludir
a la «variabilidad de las bases», considera que el Estado puede recuperar este
espacio normativo, pero hasta el momento no lo ha hecho.
cve: BOE-A-2024-11774
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 140
Lunes 10 de junio de 2024
Sec. TC. Pág. 67735
carácter civil sobre la zona de servidumbre de costas. Por ello, la STC 149/1991
encuadró esta previsión dentro de las competencias del Estado sobre legislación
procesal y civil (artículos 149.1, 6 y 8 CE) y no dentro de la competencia estatal ex
artículo 149.1.23.ª CE.
Considera que debe distinguirse entre la prescripción adquisitiva y la prescripción
extintiva porque, a su juicio, es compatible que la potestad de restitución de la legalidad
caduque trascurrido un cierto tiempo y, a pesar de ello, el titular del terreno no adquiera el
pleno dominio, en el sentido de dominio no limitado por la servidumbre. En consecuencia,
afirma que de la previsión del artículo 21 LC, de que la zona de servidumbre de protección de
costas es imprescriptible, no se puede desprender que la potestad de restitución de legalidad
no quede sujeta a plazo para su incoación. Podría pensarse que esta distinción es artificial y
que si caduca la potestad de restitución de la legalidad se produce un efecto idéntico a que el
propietario adquiera por el transcurso del tiempo las facultades dominicales afectadas por la
limitación pero ello no ocurre porque el artículo 10.2 de la Ley del Parlamento de
Galicia 7/2022 determina que las obras ilegales, aunque no puedan ser removidas, queden
en una situación especial, similar a la de fuera de ordenación.
Por su parte, también alude a la disposición transitoria cuarta LC, citada en el recurso de
inconstitucionalidad, para afirmar que no es aplicable a la presente controversia porque regula
una cuestión de Derecho transitorio para ordenar el paso de la regulación de la Ley de costas
de 1969 a la de 1988, que solo toca tangencialmente la protección de la legalidad en la zona
de servidumbre de protección que no existía antes de 1988 y que en nada afecta al plazo
para ejercer la acción de restablecimiento de la legalidad alterada.
d) Se refiere a las SSTS de 11 de julio de 2018 (recurso de casación
núm. 953-2017) y de 2 de diciembre de 2020 (recurso de casación núm. 7404-2019),
citadas en el recurso de inconstitucionalidad. Sostiene que tales sentencias se limitaron
a integrar una laguna en el ordenamiento jurídico porque, desde 2013, la legislación
básica de costas ha dejado de regular la cuestión del plazo para incoar un procedimiento
de restitución de la legalidad. Afirma que, tras la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022,
ya no existe una laguna en el ordenamiento jurídico, sino que la ley autonómica llena un
espacio normativo que la ley básica no ha ocupado. La doctrina jurisprudencial que
surgió como una integración de una laguna del ordenamiento ya no es aplicable, una vez
que la misma ha desaparecido.
e) Con base en la STC 149/1991, explica que las competencias que puede tener el
Estado sobre la regulación de la servidumbre de protección de costas deben residenciarse en
el artículo 149.1.23.ª CE, esto es, en la competencia básica en materia de medio ambiente.
En materia de medio ambiente, el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la
legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo menor que en otros ámbitos, no
puede llegar a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno por parte de
las comunidades autónomas (STC 102/1995, de 26 de junio).
Apunta que la Comunidad Autónoma de Galicia regula donde el legislador estatal
no lo hace. El vacío en la Ley de costas significa que para el legislador estatal esa
cuestión no forma parte de las normas mínimas de protección del medio ambiente. El
legislador autonómico de desarrollo solo puede tener como límite lo que
explícitamente se recoja en la legislación estatal. En este sentido, continúa afirmando
que el hecho de que la ordenación de la zona de servidumbre de protección tenga una
función ambiental de protección de la costa no determina que, con base en el
artículo 149.1.23.ª CE, se convierta en una materia reservada a priori al Estado. El
Estado puede establecer reglas básicas sobre la zona de servidumbre pero, en la
medida en que no lo haga, la ley autonómica tiene franco ese espacio normativo,
siempre que tenga competencia propia para incidir en él, como puede ser la
competencia de desarrollo de las bases ambientales, pero también competencia sobre
otros sectores materiales (urbanismo, ordenación del territorio y del litoral). Tras aludir
a la «variabilidad de las bases», considera que el Estado puede recuperar este
espacio normativo, pero hasta el momento no lo ha hecho.
cve: BOE-A-2024-11774
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