T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-10946)
Pleno. Sentencia 68/2024, de 23 de abril de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 6521-2023. Interpuesto por el presidente del Gobierno respecto de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, de 6 de julio, de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia. Competencias sobre el dominio público marítimo terrestre: nulidad parcial de los preceptos relativos a la garantía del acceso y permanencia de las embarcaciones gallegas en los caladeros de competencia autonómica y a la ocupación del dominio público marítimo terrestre por los sistemas de recogida, almacenamiento, tratamiento y vertido de aguas residuales; interpretación conforme con la Constitución del precepto legal autonómico que prevé la ocupación por establecimientos de la cadena mar-industria alimentaria del demanio o de la zona de servidumbre de protección. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 30 de mayo de 2024
Sec. TC. Pág. 63085
por las comunidades autónomas, sino que precisa que la eventual competencia
normativa de éstas es la de ‘establecer normas adicionales de protección’.
Aunque esta redacción del Texto Constitucional lleva naturalmente a la conclusión de
que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado
sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que,
por el contrario, ha entendido que había de ser el Estado el que estableciese toda la
normativa que considerase indispensable para la protección del medio ambiente (sin
perjuicio, claro está, de que este standard proteccionista común fuese mejorado, por así
decir, por las comunidades autónomas) y aunque, efectivamente algunos estatutos de
autonomía se ajustan precisamente a este entendimiento (así EA Galicia, art. 27.30; EA
Valencia, art. 32.6; EA Baleares, art. 11.5, […]), hay otros estatutos de autonomía [así EA
País Vasco, art. 11.1 a); EA Cataluña, art. 10.6, y EA Andalucía, art. 15.1.7] que
atribuyen a la correspondiente Comunidad Autónoma competencia para desarrollar la
legislación básica del Estado sobre medio ambiente.
Esta atribución es, sin duda, legítima, pues al precisar que el Estado tiene
competencia exclusiva para la legislación básica sobre protección del medio ambiente,
‘sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas
adicionales de Protección’, la Constitución no excluye la posibilidad de que las
comunidades autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o
reglamentarias, la legislación estatal, cuando específicamente sus estatutos les hayan
atribuido esta competencia. La obligada interpretación de los estatutos conforme a la
Constitución fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber
estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa
autonómica es menor que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la
inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que, por el detalle con el que
están concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno.
Esta consideración, unida a la evidente dificultad que en la práctica ofrece la
distinción entre normas que desarrollan la legislación estatal y normas que establecen
medidas adicionales de protección, permite establecer una cierta equiparación, a estos
efectos, entre todas las comunidades autónomas.
Con arreglo a estas ideas generales y sin perjuicio de examinar otros posibles títulos
competenciales cuando la materia concreta lo requiera, pasamos al análisis de las
impugnaciones dirigidas contra los distintos artículos. Ordenaremos este análisis
siguiendo los títulos en los que la propia ley está dividida aunque, ocasionalmente, en
razón de la conexión existente entre los preceptos, hayamos de hacer referencia, en el
análisis del contenido de un determinado título, a preceptos que se hallan fuera de él.»
C) La ordenación del litoral como título competencial especifico y en particular la
competencia para la gestión de los títulos de ocupación.
En relación con el contenido de la competencia del ordenación del territorio, la
STC 31/2010, de 28 de junio, al examinar la constitucionalidad del apartado 3 b) del
art. 149 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) –que comprende en la
competencia exclusiva de ordenación del litoral una serie de competencias ejecutivas
que se proyectan sobre el dominio público marítimo-terrestre–, indica que debe
descartarse su inconstitucionalidad dado que el precepto «se limita a reconocer a la
Generalitat las señaladas funciones ejecutivas de su competencia cuyo ejercicio
expresamente se somete al respeto del régimen general del dominio público, lo que
implica su plena sujeción a las potestades estatales, pues dicho régimen corresponde
establecerlo al Estado, titular del demanio, con libertad de configuración.» (FJ 92).
Precisamente, ya la STC 149/1991, había aventurado el fundamento de la
competencia autonómica para el otorgamiento de títulos para la ocupación y uso
privativos del dominio público en la competencia para la ordenación del territorio, incluido
el litoral, al indicar que la capacidad de ordenación territorial condiciona el otorgamiento
de los títulos que permitan su utilización privativa o su ocupación. Así señalamos que es
«sobre todo, la competencia plena para la ordenación del territorio propio, incluido el
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Núm. 131
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por las comunidades autónomas, sino que precisa que la eventual competencia
normativa de éstas es la de ‘establecer normas adicionales de protección’.
Aunque esta redacción del Texto Constitucional lleva naturalmente a la conclusión de
que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado
sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que,
por el contrario, ha entendido que había de ser el Estado el que estableciese toda la
normativa que considerase indispensable para la protección del medio ambiente (sin
perjuicio, claro está, de que este standard proteccionista común fuese mejorado, por así
decir, por las comunidades autónomas) y aunque, efectivamente algunos estatutos de
autonomía se ajustan precisamente a este entendimiento (así EA Galicia, art. 27.30; EA
Valencia, art. 32.6; EA Baleares, art. 11.5, […]), hay otros estatutos de autonomía [así EA
País Vasco, art. 11.1 a); EA Cataluña, art. 10.6, y EA Andalucía, art. 15.1.7] que
atribuyen a la correspondiente Comunidad Autónoma competencia para desarrollar la
legislación básica del Estado sobre medio ambiente.
Esta atribución es, sin duda, legítima, pues al precisar que el Estado tiene
competencia exclusiva para la legislación básica sobre protección del medio ambiente,
‘sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas
adicionales de Protección’, la Constitución no excluye la posibilidad de que las
comunidades autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o
reglamentarias, la legislación estatal, cuando específicamente sus estatutos les hayan
atribuido esta competencia. La obligada interpretación de los estatutos conforme a la
Constitución fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber
estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa
autonómica es menor que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la
inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que, por el detalle con el que
están concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno.
Esta consideración, unida a la evidente dificultad que en la práctica ofrece la
distinción entre normas que desarrollan la legislación estatal y normas que establecen
medidas adicionales de protección, permite establecer una cierta equiparación, a estos
efectos, entre todas las comunidades autónomas.
Con arreglo a estas ideas generales y sin perjuicio de examinar otros posibles títulos
competenciales cuando la materia concreta lo requiera, pasamos al análisis de las
impugnaciones dirigidas contra los distintos artículos. Ordenaremos este análisis
siguiendo los títulos en los que la propia ley está dividida aunque, ocasionalmente, en
razón de la conexión existente entre los preceptos, hayamos de hacer referencia, en el
análisis del contenido de un determinado título, a preceptos que se hallan fuera de él.»
C) La ordenación del litoral como título competencial especifico y en particular la
competencia para la gestión de los títulos de ocupación.
En relación con el contenido de la competencia del ordenación del territorio, la
STC 31/2010, de 28 de junio, al examinar la constitucionalidad del apartado 3 b) del
art. 149 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) –que comprende en la
competencia exclusiva de ordenación del litoral una serie de competencias ejecutivas
que se proyectan sobre el dominio público marítimo-terrestre–, indica que debe
descartarse su inconstitucionalidad dado que el precepto «se limita a reconocer a la
Generalitat las señaladas funciones ejecutivas de su competencia cuyo ejercicio
expresamente se somete al respeto del régimen general del dominio público, lo que
implica su plena sujeción a las potestades estatales, pues dicho régimen corresponde
establecerlo al Estado, titular del demanio, con libertad de configuración.» (FJ 92).
Precisamente, ya la STC 149/1991, había aventurado el fundamento de la
competencia autonómica para el otorgamiento de títulos para la ocupación y uso
privativos del dominio público en la competencia para la ordenación del territorio, incluido
el litoral, al indicar que la capacidad de ordenación territorial condiciona el otorgamiento
de los títulos que permitan su utilización privativa o su ocupación. Así señalamos que es
«sobre todo, la competencia plena para la ordenación del territorio propio, incluido el
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