T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-5836)
Pleno. Sentencia 25/2024, de 13 de febrero de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 1413-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados pertenecientes a los grupos parlamentarios Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Republicano, Plural y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados en relación con la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía. Principios democrático, de igualdad, legalidad y no discriminación, de seguridad jurídica y autonomía local; interdicción de la arbitrariedad y no regresión ambiental; derecho al ejercicio de las funciones representativas; competencias de protección ambiental: nulidad parcial de los preceptos autonómicos que permiten la edificación residencial en suelo rústico y la desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico y eximen a los usos mineros del requisito de licencia urbanística; interpretación conforme de los preceptos legales relativos a las actuaciones y usos ordinarios del suelo rústico.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 22 de marzo de 2024
Sec. TC. Pág. 33998
a) El primer motivo de inconstitucionalidad es que la modificación por el legislador
de una norma de rango reglamentario supone una «anomalía desde el punto de vista
jurídico» y es, por tanto, arbitraria y contraria al art. 9.3 CE.
En relación con las denuncias de arbitrariedad del legislador, «este tribunal ha
mantenido una constante jurisprudencia, recordada entre otras en las recientes
SSTC 149/2020, de 22 de octubre, FJ 6, y 98/2018, de 19 de septiembre, FJ 5, según la
cual "la calificación de arbitraria dada a una ley exige una cierta prudencia, toda vez que
[la ley] es la expresión de la voluntad popular, por lo que su control de constitucionalidad
debe ejercerse sin imponer constricciones indebidas al poder legislativo y respetando
sus opciones políticas" debiendo por tanto centrarse el Tribunal "en verificar si el
precepto cuestionado establece una discriminación, pues la discriminación entraña
siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda explicación
racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea
pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas
sus eventuales consecuencias […] De manera que […] no corresponde a este tribunal
interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni
examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor
de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente
irrazonable o carente de toda justificación"» (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5).
La aplicación de esta doctrina al presente caso conduce a desestimar la impugnación
por cuanto no puede tildarse la decisión de plenamente irrazonable o carente de toda
justificación, atendiendo a dos razones.
En primer lugar, y frente a sus precedentes, la Ley distingue solamente dos
categorías de suelo, el urbano y el rústico. En ese sentido, la desaparición de la
categoría de suelo urbanizable no supone su sustitución por otra categoría análoga con
diferente denominación, sino que se enmarca en el paso de un sistema tripartito que
distinguía suelo urbano, urbanizable y no urbanizable a otro dual que parte de que el
suelo será urbano si estando integrado en la malla urbana cumple las condiciones
objetivas que establece el art. 13 LISTA y rústico en caso contrario. Para el crecimiento
de la ciudad que no se materialice en el suelo urbano ya existente el legislador andaluz
ha optado por las denominadas actuaciones de transformación urbanística en suelo
rústico, con las condiciones previstas en el art. 31.1 LISTA. Tal precepto prevé que
«[p]odrán ser objeto de actuaciones de nueva urbanización en suelo rústico común los
terrenos que resulten necesarios para atender y garantizar las necesidades de
crecimiento urbano, de la actividad económica o para completar la estructura
urbanística», así como que «[a]tendiendo a los principios de sostenibilidad y
racionalidad, la necesidad de su transformación deberá justificarse por su interés público
o social, en función del análisis de parámetros objetivos de crecimiento y demanda o por
la imposibilidad de atender a esas necesidades con el suelo urbano disponible»,
quedando limitados, en todo caso, los terrenos incluidos en los ámbitos de nueva
urbanización, con carácter general y a salvo de las excepciones tasadas previstas al
efecto, a los «colindantes al suelo urbano de los núcleos de población existentes,
quedando integrados tras su transformación en la malla urbana», art. 31.2 LISTA.
Por consiguiente, la Ley ha optado por otro modelo de crecimiento sostenible de la
ciudad que deja de estar fundado en la categoría de suelo urbanizable a la que se refería
la derogada norma 45.4 a) del plan de ordenación del territorio de Andalucía.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta el peculiar régimen de aprobación del plan
de ordenación del territorio de Andalucía, en atención a su consideración como un plan
económico en los términos previstos en el art. 106.11 EAAnd. Según el art. 8, en sus
apartados 4 y 5, de la derogada Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio
de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el plan debía ser aprobado por el Consejo de
Gobierno y también por el Parlamento de Andalucía, sin perjuicio de las adaptaciones
que realizase al efecto el Consejo de Gobierno para hacer efectivas las resoluciones
adoptadas por la Cámara autonómica sobre el plan. En idénticos términos se pronuncia
el art. 41 LISTA en sus apartados 5 y 6, tal como ya ha habido ocasión de exponer. Esto
cve: BOE-A-2024-5836
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 72
Viernes 22 de marzo de 2024
Sec. TC. Pág. 33998
a) El primer motivo de inconstitucionalidad es que la modificación por el legislador
de una norma de rango reglamentario supone una «anomalía desde el punto de vista
jurídico» y es, por tanto, arbitraria y contraria al art. 9.3 CE.
En relación con las denuncias de arbitrariedad del legislador, «este tribunal ha
mantenido una constante jurisprudencia, recordada entre otras en las recientes
SSTC 149/2020, de 22 de octubre, FJ 6, y 98/2018, de 19 de septiembre, FJ 5, según la
cual "la calificación de arbitraria dada a una ley exige una cierta prudencia, toda vez que
[la ley] es la expresión de la voluntad popular, por lo que su control de constitucionalidad
debe ejercerse sin imponer constricciones indebidas al poder legislativo y respetando
sus opciones políticas" debiendo por tanto centrarse el Tribunal "en verificar si el
precepto cuestionado establece una discriminación, pues la discriminación entraña
siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda explicación
racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea
pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas
sus eventuales consecuencias […] De manera que […] no corresponde a este tribunal
interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni
examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor
de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente
irrazonable o carente de toda justificación"» (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5).
La aplicación de esta doctrina al presente caso conduce a desestimar la impugnación
por cuanto no puede tildarse la decisión de plenamente irrazonable o carente de toda
justificación, atendiendo a dos razones.
En primer lugar, y frente a sus precedentes, la Ley distingue solamente dos
categorías de suelo, el urbano y el rústico. En ese sentido, la desaparición de la
categoría de suelo urbanizable no supone su sustitución por otra categoría análoga con
diferente denominación, sino que se enmarca en el paso de un sistema tripartito que
distinguía suelo urbano, urbanizable y no urbanizable a otro dual que parte de que el
suelo será urbano si estando integrado en la malla urbana cumple las condiciones
objetivas que establece el art. 13 LISTA y rústico en caso contrario. Para el crecimiento
de la ciudad que no se materialice en el suelo urbano ya existente el legislador andaluz
ha optado por las denominadas actuaciones de transformación urbanística en suelo
rústico, con las condiciones previstas en el art. 31.1 LISTA. Tal precepto prevé que
«[p]odrán ser objeto de actuaciones de nueva urbanización en suelo rústico común los
terrenos que resulten necesarios para atender y garantizar las necesidades de
crecimiento urbano, de la actividad económica o para completar la estructura
urbanística», así como que «[a]tendiendo a los principios de sostenibilidad y
racionalidad, la necesidad de su transformación deberá justificarse por su interés público
o social, en función del análisis de parámetros objetivos de crecimiento y demanda o por
la imposibilidad de atender a esas necesidades con el suelo urbano disponible»,
quedando limitados, en todo caso, los terrenos incluidos en los ámbitos de nueva
urbanización, con carácter general y a salvo de las excepciones tasadas previstas al
efecto, a los «colindantes al suelo urbano de los núcleos de población existentes,
quedando integrados tras su transformación en la malla urbana», art. 31.2 LISTA.
Por consiguiente, la Ley ha optado por otro modelo de crecimiento sostenible de la
ciudad que deja de estar fundado en la categoría de suelo urbanizable a la que se refería
la derogada norma 45.4 a) del plan de ordenación del territorio de Andalucía.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta el peculiar régimen de aprobación del plan
de ordenación del territorio de Andalucía, en atención a su consideración como un plan
económico en los términos previstos en el art. 106.11 EAAnd. Según el art. 8, en sus
apartados 4 y 5, de la derogada Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio
de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el plan debía ser aprobado por el Consejo de
Gobierno y también por el Parlamento de Andalucía, sin perjuicio de las adaptaciones
que realizase al efecto el Consejo de Gobierno para hacer efectivas las resoluciones
adoptadas por la Cámara autonómica sobre el plan. En idénticos términos se pronuncia
el art. 41 LISTA en sus apartados 5 y 6, tal como ya ha habido ocasión de exponer. Esto
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