T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-5836)
Pleno. Sentencia 25/2024, de 13 de febrero de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 1413-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados pertenecientes a los grupos parlamentarios Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Republicano, Plural y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados en relación con la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía. Principios democrático, de igualdad, legalidad y no discriminación, de seguridad jurídica y autonomía local; interdicción de la arbitrariedad y no regresión ambiental; derecho al ejercicio de las funciones representativas; competencias de protección ambiental: nulidad parcial de los preceptos autonómicos que permiten la edificación residencial en suelo rústico y la desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico y eximen a los usos mineros del requisito de licencia urbanística; interpretación conforme de los preceptos legales relativos a las actuaciones y usos ordinarios del suelo rústico.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 22 de marzo de 2024
Sec. TC. Pág. 33986
transformación de su naturaleza rústica, en los términos que se establezcan
reglamentariamente, ni conlleven la realización de construcciones, edificaciones e
instalaciones.»
Los diputados recurrentes consideran que la exención de licencia urbanística
municipal para los usos mineros es inconstitucional por dos razones. La primera es su
inconstitucionalidad mediata o indirecta por infracción de la legislación básica que en
materia de medio ambiente establece el art. 11.4 a) TRLSRU al exigir el sometimiento a
autorización de los «movimientos de tierras», expresión que, a su juicio, incluye los usos
extractivos y mineros. El segundo motivo de impugnación es la vulneración de la
autonomía local (arts. 137 y 140 CE) por la sustracción del control municipal de ese uso
minero al que se exime de previa licencia, privando así a la administración local de su
derecho a intervenir en un asunto de tanta repercusión paisajística, ambiental y territorial
de su interés, vulnerando, en consecuencia, el núcleo de su autonomía local en materia
de urbanismo.
El letrado del Gobierno andaluz rechaza que el artículo impugnado excluya todo uso
minero de licencia previa y que prive, por tanto, al municipio de una genuina
competencia propia, en tanto el precepto debe entenderse en el sentido de que deben
considerarse sujetos a la exigencia de licencia los movimientos de tierra que provoque la
actividad minera y, en todo caso, existe intervención municipal en los términos previstos
por la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la
calidad ambiental. Para el letrado del Parlamento andaluz la demanda confunde, de un
lado, usos mineros y movimientos de tierras, objeto de licencias o autorizaciones
distintas, y, de otro, la regulación legislativa sobre los supuestos en los que se exige o no
el otorgamiento de licencias urbanísticas, competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma, y el acto administrativo por el que se otorgan, integrado en el núcleo esencial
de la autonomía local como sanciona el art. 140.1 LISTA al afirmar que es competencia
exclusiva municipal. Recuerda también que las actividades mineras están sujetas a
autorización ambiental, autorización en la que hay intervención local.
Examinaremos en primer lugar la denuncia de inconstitucionalidad mediata por
contravención del art. 11.4 a) TRLSRU, precepto que dispone que serán expresos, con
silencio administrativo negativo, los actos que autoricen movimientos de tierras y
explanaciones.
Este precepto estatal ha de ser considerado formal y materialmente básico. Desde
esta última perspectiva la exigencia de autorización para unas determinadas actividades
y usos del suelo se ampara en las competencias que ostenta el Estado al amparo del
artículo 149.1.18 CE (STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 22), mientras que la
regulación del silencio negativo en el caso de los movimientos de tierra y explanaciones
se ampara en la competencia básica del Estado en materia de medio ambiente dada la
necesidad de preservar los valores propios del medio rural [STC 143/2017, FJ 23 b)].
Resta por tanto comprobar si entre el precepto estatal y el autonómico existe una
contradicción insalvable por vía interpretativa.
En este caso es posible concluir en la existencia de contradicción efectiva y no
salvable por vía interpretativa. El precepto autonómico exime de licencia urbanística
municipal al uso minero, el cual, por su propia naturaleza, conlleva los movimientos de
tierra y explanaciones (al tener la naturaleza de obras en el suelo y el subsuelo) que la
norma básica somete a licencia municipal. Conforme al tenor de esta norma básica
deben entenderse sujetas a la autorización que exige el art. 11.4 a) TRLSRU los
movimientos de tierras y explanaciones que en todo caso van a derivar del uso minero
en suelo rústico, licencia que se excluye expresamente por el precepto autonómico y que
determina que entre en una contradicción insalvable por vía interpretativa con la norma
estatal que constituye su parámetro de enjuiciamiento. Es cierto que eso no implica que
no se encuentren sometidos a autorización administrativa supuestos de hecho distintos
del uso minero como puedan ser los movimientos de tierras y explanaciones, a los que
no se refiere el precepto autonómico y en los que la exigencia de autorización deriva
directamente de la norma básica, pero el hecho es que el precepto autonómico viene a
cve: BOE-A-2024-5836
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 72
Viernes 22 de marzo de 2024
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transformación de su naturaleza rústica, en los términos que se establezcan
reglamentariamente, ni conlleven la realización de construcciones, edificaciones e
instalaciones.»
Los diputados recurrentes consideran que la exención de licencia urbanística
municipal para los usos mineros es inconstitucional por dos razones. La primera es su
inconstitucionalidad mediata o indirecta por infracción de la legislación básica que en
materia de medio ambiente establece el art. 11.4 a) TRLSRU al exigir el sometimiento a
autorización de los «movimientos de tierras», expresión que, a su juicio, incluye los usos
extractivos y mineros. El segundo motivo de impugnación es la vulneración de la
autonomía local (arts. 137 y 140 CE) por la sustracción del control municipal de ese uso
minero al que se exime de previa licencia, privando así a la administración local de su
derecho a intervenir en un asunto de tanta repercusión paisajística, ambiental y territorial
de su interés, vulnerando, en consecuencia, el núcleo de su autonomía local en materia
de urbanismo.
El letrado del Gobierno andaluz rechaza que el artículo impugnado excluya todo uso
minero de licencia previa y que prive, por tanto, al municipio de una genuina
competencia propia, en tanto el precepto debe entenderse en el sentido de que deben
considerarse sujetos a la exigencia de licencia los movimientos de tierra que provoque la
actividad minera y, en todo caso, existe intervención municipal en los términos previstos
por la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la
calidad ambiental. Para el letrado del Parlamento andaluz la demanda confunde, de un
lado, usos mineros y movimientos de tierras, objeto de licencias o autorizaciones
distintas, y, de otro, la regulación legislativa sobre los supuestos en los que se exige o no
el otorgamiento de licencias urbanísticas, competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma, y el acto administrativo por el que se otorgan, integrado en el núcleo esencial
de la autonomía local como sanciona el art. 140.1 LISTA al afirmar que es competencia
exclusiva municipal. Recuerda también que las actividades mineras están sujetas a
autorización ambiental, autorización en la que hay intervención local.
Examinaremos en primer lugar la denuncia de inconstitucionalidad mediata por
contravención del art. 11.4 a) TRLSRU, precepto que dispone que serán expresos, con
silencio administrativo negativo, los actos que autoricen movimientos de tierras y
explanaciones.
Este precepto estatal ha de ser considerado formal y materialmente básico. Desde
esta última perspectiva la exigencia de autorización para unas determinadas actividades
y usos del suelo se ampara en las competencias que ostenta el Estado al amparo del
artículo 149.1.18 CE (STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 22), mientras que la
regulación del silencio negativo en el caso de los movimientos de tierra y explanaciones
se ampara en la competencia básica del Estado en materia de medio ambiente dada la
necesidad de preservar los valores propios del medio rural [STC 143/2017, FJ 23 b)].
Resta por tanto comprobar si entre el precepto estatal y el autonómico existe una
contradicción insalvable por vía interpretativa.
En este caso es posible concluir en la existencia de contradicción efectiva y no
salvable por vía interpretativa. El precepto autonómico exime de licencia urbanística
municipal al uso minero, el cual, por su propia naturaleza, conlleva los movimientos de
tierra y explanaciones (al tener la naturaleza de obras en el suelo y el subsuelo) que la
norma básica somete a licencia municipal. Conforme al tenor de esta norma básica
deben entenderse sujetas a la autorización que exige el art. 11.4 a) TRLSRU los
movimientos de tierras y explanaciones que en todo caso van a derivar del uso minero
en suelo rústico, licencia que se excluye expresamente por el precepto autonómico y que
determina que entre en una contradicción insalvable por vía interpretativa con la norma
estatal que constituye su parámetro de enjuiciamiento. Es cierto que eso no implica que
no se encuentren sometidos a autorización administrativa supuestos de hecho distintos
del uso minero como puedan ser los movimientos de tierras y explanaciones, a los que
no se refiere el precepto autonómico y en los que la exigencia de autorización deriva
directamente de la norma básica, pero el hecho es que el precepto autonómico viene a
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