T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-5836)
Pleno. Sentencia 25/2024, de 13 de febrero de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 1413-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados pertenecientes a los grupos parlamentarios Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Republicano, Plural y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados en relación con la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía. Principios democrático, de igualdad, legalidad y no discriminación, de seguridad jurídica y autonomía local; interdicción de la arbitrariedad y no regresión ambiental; derecho al ejercicio de las funciones representativas; competencias de protección ambiental: nulidad parcial de los preceptos autonómicos que permiten la edificación residencial en suelo rústico y la desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico y eximen a los usos mineros del requisito de licencia urbanística; interpretación conforme de los preceptos legales relativos a las actuaciones y usos ordinarios del suelo rústico.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 22 de marzo de 2024
Sec. TC. Pág. 33977
tramitación de las actuaciones extraordinarias garantiza la intervención local en el doble
sentido que se acaba de exponer.
Consecuentemente, debe descartarse que el art. 22.1 LISTA vulnere la autonomía
local (art. 140 CE).
B) De otro lado, la regulación por el art. 22.2 LISTA de las actuaciones
extraordinarias de posible implantación en suelo rústico rebaja, a juicio de los diputados
recurrentes, el nivel de protección ex art. 149.1.23 CE, infringiendo el art. 13.1 TRLSRU
por la amplitud de las actuaciones allí previstas en cualquier subcategoría de suelo
rústico, lo que pone en riesgo el suelo rústico protegido y el preservado, así como por
permitir la implantación de edificaciones destinadas a uso residencial, e incluso viviendas
unifamiliares aisladas, lo que no puede cohonestarse, según los recurrentes, con «la
ordenación y el desarrollo del medio rural» a que alude el propio precepto estatal. El
representante procesal del Gobierno andaluz sostiene que el precepto impugnado encaja
sin dificultad en las exigencias de la legislación básica, resultando plenamente conforme
con el art. 13.1 TRLSRU. El letrado del Parlamento rechaza, igualmente, la impugnación
sobre la premisa de que, leído en su integridad, el precepto recurrido respeta las bases
en la materia, sin que exista contradicción entre el régimen previsto por la norma
autonómica y el art. 13.1 TRLSRU.
a) Ya hemos señalado que el art. 13.1 TRLSRU es formalmente básico y fija, desde
una perspectiva material, una norma mínima de protección ambiental, además de
establecer condiciones básicas en el ejercicio del derecho de la propiedad. En lo que
ahora importa el art. 13.1 TRLSRU dispone que las facultades del derecho de propiedad
incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su
naturaleza, pudiendo destinarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la
ordenación territorial y urbanística, a cualquier otro uso vinculado a la utilización racional
de los recursos naturales. Y también dispone la necesidad de que la utilización de los
terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y
paisajísticos está condicionada siempre a la preservación de dichos valores, y que los
actos de alteración del estado natural de los terrenos han de estar expresamente
autorizados por la legislación autonómica. Finalmente, también permite que «[c]on
carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la
legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos
específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el
desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural».
Es patente, por tanto, que el art. 13.1 TRLSRU no regula los usos posibles del suelo
rústico, cuestión que corresponde determinar al legislador autonómico competente por
razón de la materia, lo que es conforme con la doctrina constitucional que ya ha
declarado que, al amparo de estos títulos competenciales, el Estado no puede imponer
un determinado modelo territorial o urbanístico a las comunidades autónomas, pero sí
incidir o encauzarlo mediante directrices y normas básicas que estas han de respetar.
Dentro de esos parámetros, corresponde a las comunidades autónomas optar por el
modelo concreto de ordenación territorial y urbanística que estimen más pertinente
[STC 141/2014, FJ 6 B); y en el mismo sentido, STC 75/2018, de 5 de julio, FJ 4].
En relación con los usos previstos en el precepto básico para el suelo rústico, hemos
destacado ya que la facultad de edificar no es ajena a la propiedad del suelo en situación
básica rural –donde pueden caber tanto las construcciones vinculadas a su explotación
primaria como otros usos no vinculados a esta, siempre de acuerdo con lo establecido
en el planeamiento y en el marco de la regulación urbanística y de ordenación territorial y
la legislación sectorial– (STC 143/2017, FJ 21) y que la regulación autonómica de los
usos en el suelo rural «no habrá de limitarse a la fijación de los "límites" de aquellos usos
sino que abarcará la definición misma de los usos o aprovechamientos» (STC 164/2001,
de 11 de julio, FJ 31). Debemos recordar que, partiendo de que el legislador estatal
reconoce su singularidad y condiciona el ejercicio de las facultades que integran el
derecho de propiedad sobre este tipo de suelo, corresponderá al legislador autonómico:
(i) concretar su clasificación y categorización; (ii) definir y delimitar los usos a que cabe
cve: BOE-A-2024-5836
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Núm. 72
Viernes 22 de marzo de 2024
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tramitación de las actuaciones extraordinarias garantiza la intervención local en el doble
sentido que se acaba de exponer.
Consecuentemente, debe descartarse que el art. 22.1 LISTA vulnere la autonomía
local (art. 140 CE).
B) De otro lado, la regulación por el art. 22.2 LISTA de las actuaciones
extraordinarias de posible implantación en suelo rústico rebaja, a juicio de los diputados
recurrentes, el nivel de protección ex art. 149.1.23 CE, infringiendo el art. 13.1 TRLSRU
por la amplitud de las actuaciones allí previstas en cualquier subcategoría de suelo
rústico, lo que pone en riesgo el suelo rústico protegido y el preservado, así como por
permitir la implantación de edificaciones destinadas a uso residencial, e incluso viviendas
unifamiliares aisladas, lo que no puede cohonestarse, según los recurrentes, con «la
ordenación y el desarrollo del medio rural» a que alude el propio precepto estatal. El
representante procesal del Gobierno andaluz sostiene que el precepto impugnado encaja
sin dificultad en las exigencias de la legislación básica, resultando plenamente conforme
con el art. 13.1 TRLSRU. El letrado del Parlamento rechaza, igualmente, la impugnación
sobre la premisa de que, leído en su integridad, el precepto recurrido respeta las bases
en la materia, sin que exista contradicción entre el régimen previsto por la norma
autonómica y el art. 13.1 TRLSRU.
a) Ya hemos señalado que el art. 13.1 TRLSRU es formalmente básico y fija, desde
una perspectiva material, una norma mínima de protección ambiental, además de
establecer condiciones básicas en el ejercicio del derecho de la propiedad. En lo que
ahora importa el art. 13.1 TRLSRU dispone que las facultades del derecho de propiedad
incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su
naturaleza, pudiendo destinarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la
ordenación territorial y urbanística, a cualquier otro uso vinculado a la utilización racional
de los recursos naturales. Y también dispone la necesidad de que la utilización de los
terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y
paisajísticos está condicionada siempre a la preservación de dichos valores, y que los
actos de alteración del estado natural de los terrenos han de estar expresamente
autorizados por la legislación autonómica. Finalmente, también permite que «[c]on
carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la
legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos
específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el
desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural».
Es patente, por tanto, que el art. 13.1 TRLSRU no regula los usos posibles del suelo
rústico, cuestión que corresponde determinar al legislador autonómico competente por
razón de la materia, lo que es conforme con la doctrina constitucional que ya ha
declarado que, al amparo de estos títulos competenciales, el Estado no puede imponer
un determinado modelo territorial o urbanístico a las comunidades autónomas, pero sí
incidir o encauzarlo mediante directrices y normas básicas que estas han de respetar.
Dentro de esos parámetros, corresponde a las comunidades autónomas optar por el
modelo concreto de ordenación territorial y urbanística que estimen más pertinente
[STC 141/2014, FJ 6 B); y en el mismo sentido, STC 75/2018, de 5 de julio, FJ 4].
En relación con los usos previstos en el precepto básico para el suelo rústico, hemos
destacado ya que la facultad de edificar no es ajena a la propiedad del suelo en situación
básica rural –donde pueden caber tanto las construcciones vinculadas a su explotación
primaria como otros usos no vinculados a esta, siempre de acuerdo con lo establecido
en el planeamiento y en el marco de la regulación urbanística y de ordenación territorial y
la legislación sectorial– (STC 143/2017, FJ 21) y que la regulación autonómica de los
usos en el suelo rural «no habrá de limitarse a la fijación de los "límites" de aquellos usos
sino que abarcará la definición misma de los usos o aprovechamientos» (STC 164/2001,
de 11 de julio, FJ 31). Debemos recordar que, partiendo de que el legislador estatal
reconoce su singularidad y condiciona el ejercicio de las facultades que integran el
derecho de propiedad sobre este tipo de suelo, corresponderá al legislador autonómico:
(i) concretar su clasificación y categorización; (ii) definir y delimitar los usos a que cabe
cve: BOE-A-2024-5836
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