T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-5836)
Pleno. Sentencia 25/2024, de 13 de febrero de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 1413-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados pertenecientes a los grupos parlamentarios Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Republicano, Plural y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados en relación con la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía. Principios democrático, de igualdad, legalidad y no discriminación, de seguridad jurídica y autonomía local; interdicción de la arbitrariedad y no regresión ambiental; derecho al ejercicio de las funciones representativas; competencias de protección ambiental: nulidad parcial de los preceptos autonómicos que permiten la edificación residencial en suelo rústico y la desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico y eximen a los usos mineros del requisito de licencia urbanística; interpretación conforme de los preceptos legales relativos a las actuaciones y usos ordinarios del suelo rústico.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 22 de marzo de 2024
Sec. TC. Pág. 33971
conformidad con los criterios del instrumento de ordenación general y con los principios
de sostenibilidad y racionalidad.
A la determinación de los usos ordinarios posibles en tales subcategorías de suelo se
destina el art. 21.1, que, como se ha expuesto, ha sido impugnado por la consideración
de usos ordinarios en el suelo rústico del uso minero y del vinculado a las energías
renovables y las actividades mineras.
(ii) El art. 13.1 TRLSRU, norma de contraste del precepto impugnado, tiene tanto
formal –disposición final segunda del texto refundido– como materialmente la
consideración de básico (SSTC 42/2018, de 26 de abril, FJ 4, y 86/2019, de 20 de junio,
FJ 5).
Este precepto estatal dispone, en lo que ahora importa, que la utilización del suelo
rural, objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la
preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del
estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice. Como
recuerda la STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 21, «[a]unque la facultad de edificar
es propia del suelo urbanizado o urbano, donde el legislador estatal la ha configurado
también como un deber –el deber de edificar en los términos y plazos establecidos por el
planeamiento–, esta facultad no está excluida radicalmente de la propiedad del suelo en
la situación básica de rural, donde pueden caber tanto las construcciones vinculadas a
su explotación primaria como otros usos no vinculados a esta, siempre de acuerdo con lo
establecido en el planeamiento y en el marco de la regulación urbanística y de
ordenación territorial y la legislación sectorial. Así, entre las facultades de la propiedad
del suelo rural, el legislador se refiere a la de disfrutar de los terrenos según su
naturaleza y, excepcionalmente, a la de destinarla a usos específicos que sean de
interés público o social siempre que contribuyan a la ordenación y desarrollo rurales o
que hayan de emplazarse en esa ubicación».
Esta regulación estatal se fundamenta, por un lado, en el artículo 149.1.23 CE, en
cuanto entronca con «el reconocimiento de un valor medioambiental a todo suelo rural, y
no solo al especialmente protegido; es, por tanto, una regla de protección del medio
ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado,
legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional» [STC 141/2014, FJ 8 A)
a)]. Desde otra perspectiva, ha de considerarse también dictada al amparo del
artículo 149.1.1 CE en cuanto que, al exigir, en esos términos, la preservación de este
tipo de suelos, delimita negativamente el contenido del derecho de propiedad del suelo
en situación rural, especialmente en relación con aquellos merecedores de protección
específica y se mueve en el plano de las directrices y normas básicas a las que nos
referimos en la STC 141/2014. A estos efectos, debe considerarse que esta norma,
siquiera desde una vertiente negativa, incluye condiciones básicas en el ámbito del
derecho de la propiedad del suelo [STC 141/2014, FJ 5 B)]. Se trata de una regulación
que se encuentra dentro de los márgenes del artículo 149.1.1 CE, en cuanto establece
una regla mínima de alcance general a efectos de garantizar la igualdad en las
condiciones de ejercicio del derecho de propiedad del suelo y en el cumplimiento de los
deberes inherentes a la función social. Conclusiones ambas que este tribunal había
alcanzado respecto del artículo 10.1 a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de
junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo de 2008 en la
STC 141/2014, FJ 8 A) a).
Por otra parte, como ya señaló la STC 86/2019, FJ 8, «la regulación de los usos en el
suelo rústico, su carácter ordinario o no, y su intensidad, es competencia del legislador
autonómico, respetando, en todo caso, los criterios básicos establecidos por el legislador
estatal. En este caso, el criterio relevante para considerar los usos cuestionados como
"ordinarios" es la apreciación de su vinculación al suelo rústico –uso conforme a su
naturaleza– y a una explotación racional de los recursos naturales (ex art. 13.1
TRLSRU)».
A este respecto, también recuerda la STC 42/2018, FJ 4, en relación con el art. 13.1
TRLSRU, que «[l]a norma estatal contiene dos criterios que resultan aquí relevantes. El
cve: BOE-A-2024-5836
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conformidad con los criterios del instrumento de ordenación general y con los principios
de sostenibilidad y racionalidad.
A la determinación de los usos ordinarios posibles en tales subcategorías de suelo se
destina el art. 21.1, que, como se ha expuesto, ha sido impugnado por la consideración
de usos ordinarios en el suelo rústico del uso minero y del vinculado a las energías
renovables y las actividades mineras.
(ii) El art. 13.1 TRLSRU, norma de contraste del precepto impugnado, tiene tanto
formal –disposición final segunda del texto refundido– como materialmente la
consideración de básico (SSTC 42/2018, de 26 de abril, FJ 4, y 86/2019, de 20 de junio,
FJ 5).
Este precepto estatal dispone, en lo que ahora importa, que la utilización del suelo
rural, objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la
preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del
estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice. Como
recuerda la STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 21, «[a]unque la facultad de edificar
es propia del suelo urbanizado o urbano, donde el legislador estatal la ha configurado
también como un deber –el deber de edificar en los términos y plazos establecidos por el
planeamiento–, esta facultad no está excluida radicalmente de la propiedad del suelo en
la situación básica de rural, donde pueden caber tanto las construcciones vinculadas a
su explotación primaria como otros usos no vinculados a esta, siempre de acuerdo con lo
establecido en el planeamiento y en el marco de la regulación urbanística y de
ordenación territorial y la legislación sectorial. Así, entre las facultades de la propiedad
del suelo rural, el legislador se refiere a la de disfrutar de los terrenos según su
naturaleza y, excepcionalmente, a la de destinarla a usos específicos que sean de
interés público o social siempre que contribuyan a la ordenación y desarrollo rurales o
que hayan de emplazarse en esa ubicación».
Esta regulación estatal se fundamenta, por un lado, en el artículo 149.1.23 CE, en
cuanto entronca con «el reconocimiento de un valor medioambiental a todo suelo rural, y
no solo al especialmente protegido; es, por tanto, una regla de protección del medio
ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado,
legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional» [STC 141/2014, FJ 8 A)
a)]. Desde otra perspectiva, ha de considerarse también dictada al amparo del
artículo 149.1.1 CE en cuanto que, al exigir, en esos términos, la preservación de este
tipo de suelos, delimita negativamente el contenido del derecho de propiedad del suelo
en situación rural, especialmente en relación con aquellos merecedores de protección
específica y se mueve en el plano de las directrices y normas básicas a las que nos
referimos en la STC 141/2014. A estos efectos, debe considerarse que esta norma,
siquiera desde una vertiente negativa, incluye condiciones básicas en el ámbito del
derecho de la propiedad del suelo [STC 141/2014, FJ 5 B)]. Se trata de una regulación
que se encuentra dentro de los márgenes del artículo 149.1.1 CE, en cuanto establece
una regla mínima de alcance general a efectos de garantizar la igualdad en las
condiciones de ejercicio del derecho de propiedad del suelo y en el cumplimiento de los
deberes inherentes a la función social. Conclusiones ambas que este tribunal había
alcanzado respecto del artículo 10.1 a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de
junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo de 2008 en la
STC 141/2014, FJ 8 A) a).
Por otra parte, como ya señaló la STC 86/2019, FJ 8, «la regulación de los usos en el
suelo rústico, su carácter ordinario o no, y su intensidad, es competencia del legislador
autonómico, respetando, en todo caso, los criterios básicos establecidos por el legislador
estatal. En este caso, el criterio relevante para considerar los usos cuestionados como
"ordinarios" es la apreciación de su vinculación al suelo rústico –uso conforme a su
naturaleza– y a una explotación racional de los recursos naturales (ex art. 13.1
TRLSRU)».
A este respecto, también recuerda la STC 42/2018, FJ 4, en relación con el art. 13.1
TRLSRU, que «[l]a norma estatal contiene dos criterios que resultan aquí relevantes. El
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