T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-5836)
Pleno. Sentencia 25/2024, de 13 de febrero de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 1413-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados pertenecientes a los grupos parlamentarios Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Republicano, Plural y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados en relación con la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía. Principios democrático, de igualdad, legalidad y no discriminación, de seguridad jurídica y autonomía local; interdicción de la arbitrariedad y no regresión ambiental; derecho al ejercicio de las funciones representativas; competencias de protección ambiental: nulidad parcial de los preceptos autonómicos que permiten la edificación residencial en suelo rústico y la desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico y eximen a los usos mineros del requisito de licencia urbanística; interpretación conforme de los preceptos legales relativos a las actuaciones y usos ordinarios del suelo rústico.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 22 de marzo de 2024
Sec. TC. Pág. 33970
Entienden los diputados recurrentes que la inclusión, como uso ordinario en este tipo
de suelo, de los usos mineros, los vinculados a las energías renovables y actividades
mineras y, entre las actuaciones ordinarias, las «edificaciones destinadas a uso
residencial» que sean precisas para el desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico,
entre los que se citan expresamente los alojamientos para personas que desarrollen
trabajos por temporada, supone una vulneración mediata del art. 149.1.23 CE, al rebajar
el nivel de protección que deriva del art. 13.1 TRLSRU, por cuanto permiten la
implantación de dichos usos en cualquier tipo de suelo rural de los previstos en la Ley. El
letrado del Gobierno andaluz rechaza tal incompatibilidad por cuanto estima que no
existe contradicción alguna entre el precepto estatal y los autonómicos, en la medida en
que se limitan a concretar posibles usos vinculados a la utilización racional de los
recursos naturales, tal como exige la norma básica, y en cualquier caso entiende que
cabe una interpretación de los preceptos impugnados que permite su encaje
constitucional, en cuanto que tal calificación de uso ordinario sería posible en el suelo
rústico común. Para la representación procesal del Parlamento de Andalucía no hay
infracción de la norma básica, pues se debe realizar una interpretación sistemática de la
regulación de los usos mineros en el art. 21.1 LISTA con otros preceptos de la ley, sin
que se produzca una disminución del nivel mínimo de tutela exigido por el legislador
básico ni, por tanto, una contradicción hermenéutica insalvable entre ambas normas.
Debe precisarse que el objeto de impugnación, en este caso, no comprende el entero
art. 21.1, sino que se limita a la calificación por el legislador andaluz de ciertos usos
como ordinarios del suelo rústico. Estos usos son el minero y los vinculados a las
energías renovables y actividades mineras, así como la calificación como actuación
ordinaria de la posibilidad de implantar las «edificaciones destinadas a uso residencial»
que sean precisas para el desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico.
a) Examinaremos en primer término la queja relativa a la consideración de uso
ordinario en suelo rústico del uso minero y de los vinculados a las energías renovables y
actividades mineras, para lo que es necesario (i) aludir, de nuevo, a la regulación de la
Ley sobre los tipos de suelos y los usos permitidos; (ii) comprobar el alcance y
significado de la norma estatal propuesta como parámetro de la autonómica que ha sido
impugnada, el art. 13.1 TRLSRU; y (iii) valorar si, apreciado el carácter básico de la
norma estatal, existe una contradicción insalvable por vía interpretativa en relación
específicamente con los usos que se han cuestionado.
(i) Ya se ha mencionado que la Ley distingue tres subcategorías de suelo rústico:
(a) «suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial», que incluye terrenos
que tengan establecido, en la legislación correspondiente, «un régimen jurídico sobre los
usos del suelo que demande para su integridad y efectividad su clasificación como suelo
rústico», (b) «suelo rústico preservado», que puede serlo «por la existencia acreditada
de procesos naturales o actividades antrópicas susceptibles de generar riesgos», con el
objetivo de evitar su transformación mediante la urbanización mientras subsistan dichos
procesos o actividades o «por la ordenación territorial o urbanística» cuya transformación
mediante la urbanización se considere incompatible con la consecución de los fines y
objetivos establecidos en dichos instrumentos «por razones de sostenibilidad, protección
de los recursos culturales, racionalidad y viabilidad, o por los valores en ellos
concurrentes: ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales, paisajísticos, y aquellos que
deban ser reservados para usos de interés general, atendiendo a las características y
condiciones del municipio» [art. 14.1 a), b) y c)]. En estos dos casos, es el propio
planificador el que decide qué ámbitos territoriales han de ser preservados de procesos
de transformación urbanística por hallarse en las circunstancias antes descritas. Y,
finalmente, a modo de subcategoría residual, se contempla el (c) «suelo rústico común»
[art. 14.1 d)], pues son los terrenos que no deben ser adscritos al suelo protegido ni al
preservado y, además, son los que pueden ser soporte de los usos ordinarios y
extraordinarios propios del medio rural, así como transformados urbanísticamente de
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Núm. 72
Viernes 22 de marzo de 2024
Sec. TC. Pág. 33970
Entienden los diputados recurrentes que la inclusión, como uso ordinario en este tipo
de suelo, de los usos mineros, los vinculados a las energías renovables y actividades
mineras y, entre las actuaciones ordinarias, las «edificaciones destinadas a uso
residencial» que sean precisas para el desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico,
entre los que se citan expresamente los alojamientos para personas que desarrollen
trabajos por temporada, supone una vulneración mediata del art. 149.1.23 CE, al rebajar
el nivel de protección que deriva del art. 13.1 TRLSRU, por cuanto permiten la
implantación de dichos usos en cualquier tipo de suelo rural de los previstos en la Ley. El
letrado del Gobierno andaluz rechaza tal incompatibilidad por cuanto estima que no
existe contradicción alguna entre el precepto estatal y los autonómicos, en la medida en
que se limitan a concretar posibles usos vinculados a la utilización racional de los
recursos naturales, tal como exige la norma básica, y en cualquier caso entiende que
cabe una interpretación de los preceptos impugnados que permite su encaje
constitucional, en cuanto que tal calificación de uso ordinario sería posible en el suelo
rústico común. Para la representación procesal del Parlamento de Andalucía no hay
infracción de la norma básica, pues se debe realizar una interpretación sistemática de la
regulación de los usos mineros en el art. 21.1 LISTA con otros preceptos de la ley, sin
que se produzca una disminución del nivel mínimo de tutela exigido por el legislador
básico ni, por tanto, una contradicción hermenéutica insalvable entre ambas normas.
Debe precisarse que el objeto de impugnación, en este caso, no comprende el entero
art. 21.1, sino que se limita a la calificación por el legislador andaluz de ciertos usos
como ordinarios del suelo rústico. Estos usos son el minero y los vinculados a las
energías renovables y actividades mineras, así como la calificación como actuación
ordinaria de la posibilidad de implantar las «edificaciones destinadas a uso residencial»
que sean precisas para el desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico.
a) Examinaremos en primer término la queja relativa a la consideración de uso
ordinario en suelo rústico del uso minero y de los vinculados a las energías renovables y
actividades mineras, para lo que es necesario (i) aludir, de nuevo, a la regulación de la
Ley sobre los tipos de suelos y los usos permitidos; (ii) comprobar el alcance y
significado de la norma estatal propuesta como parámetro de la autonómica que ha sido
impugnada, el art. 13.1 TRLSRU; y (iii) valorar si, apreciado el carácter básico de la
norma estatal, existe una contradicción insalvable por vía interpretativa en relación
específicamente con los usos que se han cuestionado.
(i) Ya se ha mencionado que la Ley distingue tres subcategorías de suelo rústico:
(a) «suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial», que incluye terrenos
que tengan establecido, en la legislación correspondiente, «un régimen jurídico sobre los
usos del suelo que demande para su integridad y efectividad su clasificación como suelo
rústico», (b) «suelo rústico preservado», que puede serlo «por la existencia acreditada
de procesos naturales o actividades antrópicas susceptibles de generar riesgos», con el
objetivo de evitar su transformación mediante la urbanización mientras subsistan dichos
procesos o actividades o «por la ordenación territorial o urbanística» cuya transformación
mediante la urbanización se considere incompatible con la consecución de los fines y
objetivos establecidos en dichos instrumentos «por razones de sostenibilidad, protección
de los recursos culturales, racionalidad y viabilidad, o por los valores en ellos
concurrentes: ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales, paisajísticos, y aquellos que
deban ser reservados para usos de interés general, atendiendo a las características y
condiciones del municipio» [art. 14.1 a), b) y c)]. En estos dos casos, es el propio
planificador el que decide qué ámbitos territoriales han de ser preservados de procesos
de transformación urbanística por hallarse en las circunstancias antes descritas. Y,
finalmente, a modo de subcategoría residual, se contempla el (c) «suelo rústico común»
[art. 14.1 d)], pues son los terrenos que no deben ser adscritos al suelo protegido ni al
preservado y, además, son los que pueden ser soporte de los usos ordinarios y
extraordinarios propios del medio rural, así como transformados urbanísticamente de
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Núm. 72
