T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-5836)
Pleno. Sentencia 25/2024, de 13 de febrero de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 1413-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados pertenecientes a los grupos parlamentarios Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Republicano, Plural y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados en relación con la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía. Principios democrático, de igualdad, legalidad y no discriminación, de seguridad jurídica y autonomía local; interdicción de la arbitrariedad y no regresión ambiental; derecho al ejercicio de las funciones representativas; competencias de protección ambiental: nulidad parcial de los preceptos autonómicos que permiten la edificación residencial en suelo rústico y la desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico y eximen a los usos mineros del requisito de licencia urbanística; interpretación conforme de los preceptos legales relativos a las actuaciones y usos ordinarios del suelo rústico.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 22 de marzo de 2024
Sec. TC. Pág. 33968
prohibidos por la ordenación territorial y urbanística. No cabe achacar, por tanto, a la
nueva regulación, como hacen los recurrentes, la generación de una inevitable
«situación de incertidumbre normativa» cada vez que se produzca un avance técnico a
causa del «establecimiento de un periodo temporal de inconsistencia sobrevenida en la
protección ambiental del territorio municipal», en tanto nada obsta, con la salvedad que
se expondrá, a que un municipio pueda proceder, a tenor de su artículo 19.1 a), a
prohibir todo uso no expresamente permitido en ejercicio de su potestad planificadora del
suelo rústico.
d) Procede examinar ahora la denunciada vulneración del principio de autonomía
local.
En lo que ahora interesa, hemos tenido ocasión de indicar que la Constitución no
asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado a los entes
locales, permitiendo la autonomía local configuraciones legales diversas (SSTC 32/1981,
de 28 de julio, FJ 3, y 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9). La STC 41/2016, de 3 de
marzo, FJ 11 b), lo recuerda cuando afirma que «al distribuir poder local, el Estado y las
comunidades autónomas disponen de «libertad de configuración», pero deben graduar
«el alcance o intensidad de la intervención local "en función de la relación existente entre
los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias"» [STC 154/2015,
FJ 6 a), citando las SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, FJ 9; 51/2004, FJ 9; 95/2014, FJ 5;
57/2015, FJ 6, y 92/2015, FJ 4]».
Corresponde a la comunidad autónoma, en el ejercicio de sus competencias en
materia de urbanismo, y en el marco de lo previsto por las normas básicas, concretar los
usos posibles en suelo rústico, así como determinar su consideración como ordinarios o
no. Tales usos ordinarios a los que se refiere el precepto se definen en el art. 21.1 LISTA
como «los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro
vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no supongan la
transformación de su naturaleza rústica, en los términos que se establezcan
reglamentariamente. También son usos ordinarios del suelo rústico los vinculados al
aprovechamiento hidráulico, a las energías renovables, los destinados al fomento de
proyectos de compensación y de autocompensación de emisiones, actividades mineras,
a las telecomunicaciones y, en general, a la ejecución de infraestructuras, instalaciones y
servicios técnicos que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de
suelo». El desarrollo de tales usos ordinarios, a través de los que se materializan los
derechos de disposición, uso, disfrute y explotación de los terrenos clasificados como
suelo rústico, corresponde, entre otros instrumentos, a la planificación urbanística
municipal.
En ese contexto, los diputados recurrentes vienen a cuestionar la utilización en la Ley
de la técnica de la prohibición municipal expresa, al considerar más adecuada y eficaz la
de la especificación local de los usos autorizables en suelo rústico.
Tal queja, con la salvedad que luego se expresará, no puede ser estimada en tanto
que la opción que expresan los diputados recurrentes es una de las posibles, pero no la
única respetuosa con las exigencias del principio constitucional de autonomía local.
Corresponde al legislador sectorial competente por razón de la materia definir el
acervo competencial local en este ámbito y, en este caso, lo hace de tal modo que los
ayuntamientos conservan su potestad planificadora y la posibilidad de optar por
soluciones diversas al regular los usos ordinarios previamente definidos por el legislador
urbanístico, determinando cuáles de ellos son posibles y en qué términos. Dado que el
legislador autonómico está legitimado «para regular de diversas maneras la actividad
urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios,
una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales
tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y
disciplina)», no cabe sino concluir que el legislador ha respetado la garantía institucional
de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales
territoriales, que les hace reconocibles en tanto que dotados de autogobierno (por todas,
STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4), por cuanto se respeta un suficiente margen de
cve: BOE-A-2024-5836
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Núm. 72
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prohibidos por la ordenación territorial y urbanística. No cabe achacar, por tanto, a la
nueva regulación, como hacen los recurrentes, la generación de una inevitable
«situación de incertidumbre normativa» cada vez que se produzca un avance técnico a
causa del «establecimiento de un periodo temporal de inconsistencia sobrevenida en la
protección ambiental del territorio municipal», en tanto nada obsta, con la salvedad que
se expondrá, a que un municipio pueda proceder, a tenor de su artículo 19.1 a), a
prohibir todo uso no expresamente permitido en ejercicio de su potestad planificadora del
suelo rústico.
d) Procede examinar ahora la denunciada vulneración del principio de autonomía
local.
En lo que ahora interesa, hemos tenido ocasión de indicar que la Constitución no
asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado a los entes
locales, permitiendo la autonomía local configuraciones legales diversas (SSTC 32/1981,
de 28 de julio, FJ 3, y 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9). La STC 41/2016, de 3 de
marzo, FJ 11 b), lo recuerda cuando afirma que «al distribuir poder local, el Estado y las
comunidades autónomas disponen de «libertad de configuración», pero deben graduar
«el alcance o intensidad de la intervención local "en función de la relación existente entre
los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias"» [STC 154/2015,
FJ 6 a), citando las SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, FJ 9; 51/2004, FJ 9; 95/2014, FJ 5;
57/2015, FJ 6, y 92/2015, FJ 4]».
Corresponde a la comunidad autónoma, en el ejercicio de sus competencias en
materia de urbanismo, y en el marco de lo previsto por las normas básicas, concretar los
usos posibles en suelo rústico, así como determinar su consideración como ordinarios o
no. Tales usos ordinarios a los que se refiere el precepto se definen en el art. 21.1 LISTA
como «los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro
vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no supongan la
transformación de su naturaleza rústica, en los términos que se establezcan
reglamentariamente. También son usos ordinarios del suelo rústico los vinculados al
aprovechamiento hidráulico, a las energías renovables, los destinados al fomento de
proyectos de compensación y de autocompensación de emisiones, actividades mineras,
a las telecomunicaciones y, en general, a la ejecución de infraestructuras, instalaciones y
servicios técnicos que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de
suelo». El desarrollo de tales usos ordinarios, a través de los que se materializan los
derechos de disposición, uso, disfrute y explotación de los terrenos clasificados como
suelo rústico, corresponde, entre otros instrumentos, a la planificación urbanística
municipal.
En ese contexto, los diputados recurrentes vienen a cuestionar la utilización en la Ley
de la técnica de la prohibición municipal expresa, al considerar más adecuada y eficaz la
de la especificación local de los usos autorizables en suelo rústico.
Tal queja, con la salvedad que luego se expresará, no puede ser estimada en tanto
que la opción que expresan los diputados recurrentes es una de las posibles, pero no la
única respetuosa con las exigencias del principio constitucional de autonomía local.
Corresponde al legislador sectorial competente por razón de la materia definir el
acervo competencial local en este ámbito y, en este caso, lo hace de tal modo que los
ayuntamientos conservan su potestad planificadora y la posibilidad de optar por
soluciones diversas al regular los usos ordinarios previamente definidos por el legislador
urbanístico, determinando cuáles de ellos son posibles y en qué términos. Dado que el
legislador autonómico está legitimado «para regular de diversas maneras la actividad
urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios,
una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales
tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y
disciplina)», no cabe sino concluir que el legislador ha respetado la garantía institucional
de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales
territoriales, que les hace reconocibles en tanto que dotados de autogobierno (por todas,
STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4), por cuanto se respeta un suficiente margen de
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