T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-5836)
Pleno. Sentencia 25/2024, de 13 de febrero de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 1413-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados pertenecientes a los grupos parlamentarios Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Republicano, Plural y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados en relación con la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía. Principios democrático, de igualdad, legalidad y no discriminación, de seguridad jurídica y autonomía local; interdicción de la arbitrariedad y no regresión ambiental; derecho al ejercicio de las funciones representativas; competencias de protección ambiental: nulidad parcial de los preceptos autonómicos que permiten la edificación residencial en suelo rústico y la desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico y eximen a los usos mineros del requisito de licencia urbanística; interpretación conforme de los preceptos legales relativos a las actuaciones y usos ordinarios del suelo rústico.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 22 de marzo de 2024
Sec. TC. Pág. 33967
legislación sectorial. Este suelo incluye los terrenos que tengan establecido en la
legislación reguladora de los dominios públicos, de protección del medio ambiente, de la
naturaleza o del patrimonio histórico, u otras análogas, y previa aprobación de los actos
o disposiciones necesarios para su delimitación o identificación cuando así se contemple
en dicha legislación, un régimen jurídico sobre los usos del suelo que demande para su
integridad y efectividad su clasificación como suelo rústico. b) Suelo rústico preservado
por la existencia acreditada de procesos naturales o actividades antrópicas susceptibles
de generar riesgos, lo que hace incompatible su transformación mediante la urbanización
mientras subsistan dichos procesos o actividades. c) Suelo rústico preservado por la
ordenación territorial o urbanística, que incluye los terrenos cuya transformación
mediante la urbanización se considere, por los instrumentos de ordenación territorial o
urbanística, incompatible con la consecución de los fines y objetivos establecidos en
dichos instrumentos por razones de sostenibilidad, protección de los recursos culturales,
racionalidad y viabilidad, o por los valores en ellos concurrentes: ecológicos, agrícolas,
ganaderos, forestales, paisajísticos, y aquellos que deban ser reservados para usos de
interés general, atendiendo a las características y condiciones del municipio. d) Suelo
rústico común, que incluye el resto del suelo rústico del término municipal».
Otros preceptos de la Ley hacen referencia a los usos posibles en el suelo rústico. A
tal efecto, el impugnado art. 19.1 a) dispone la sujeción de los usos ordinarios no
prohibidos por la ordenación territorial y urbanística que vayan a desarrollarse sobre el
suelo rústico «a las limitaciones y requisitos impuestos por la legislación y planificación
aplicables por razón de la materia», sujeción reiterada en el art. 20 a); y el art. 19.3 exige
expresamente, respecto de los suelos rústicos especialmente protegidos y de los
preservados, la compatibilidad de los usos previstos con el régimen de protección al que
dicho suelo está sometido, por cuanto los usos «quedarán sometidos a la defensa y
mantenimiento de los valores, fines y objetivos que motivaron su protección o
preservación conforme al régimen que se establezca en la legislación y ordenación
sectorial, territorial y urbanística correspondiente». Y, por último, las actuaciones
ordinarias en suelo rústico, sin perjuicio del resto de autorizaciones que exija la
legislación sectorial y de las excepciones establecidas en la Ley, requerirán de licencia
urbanística municipal.
c) Expuesto el marco legal del suelo rústico diseñado por la ley impugnada,
examinaremos, en primer lugar, la queja relativa a la vulneración del principio
constitucional de seguridad jurídica.
El principio de seguridad jurídica previsto en el art. 9.3 CE ha sido entendido por este
tribunal como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses
jurídicamente tutelados, procurando «la claridad y no la confusión normativa»
(STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4); así como «la expectativa razonablemente fundada
del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho»
(STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). De manera que «solo si en el ordenamiento
jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles
en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o
dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente
insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad
de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica»
(SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4; 212/1996, de 19
de diciembre, FJ 15; 96/2002, de 25 de abril, FJ 5; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 5;
84/2008, de 21 de julio, FJ 8; 90/2009, de 20 de abril, FJ 4, y 136/2011, de 13 de
septiembre, FJ 9).
Proyectando esta doctrina sobre el precepto impugnado, y teniendo en cuenta lo que
ya se ha expuesto, cabe concluir que su texto no es contrario al principio de seguridad
jurídica, entendido como claridad y certeza del Derecho, puesto que su sentido es claro y
cierto en el sentido de que viene a establecer que forman parte del contenido urbanístico
del derecho de propiedad en suelo rústico aquellos actos precisos para el desarrollo de
los usos ordinarios legalmente previstos en ese tipo de suelo, siempre que no estén
cve: BOE-A-2024-5836
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Núm. 72
Viernes 22 de marzo de 2024
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legislación sectorial. Este suelo incluye los terrenos que tengan establecido en la
legislación reguladora de los dominios públicos, de protección del medio ambiente, de la
naturaleza o del patrimonio histórico, u otras análogas, y previa aprobación de los actos
o disposiciones necesarios para su delimitación o identificación cuando así se contemple
en dicha legislación, un régimen jurídico sobre los usos del suelo que demande para su
integridad y efectividad su clasificación como suelo rústico. b) Suelo rústico preservado
por la existencia acreditada de procesos naturales o actividades antrópicas susceptibles
de generar riesgos, lo que hace incompatible su transformación mediante la urbanización
mientras subsistan dichos procesos o actividades. c) Suelo rústico preservado por la
ordenación territorial o urbanística, que incluye los terrenos cuya transformación
mediante la urbanización se considere, por los instrumentos de ordenación territorial o
urbanística, incompatible con la consecución de los fines y objetivos establecidos en
dichos instrumentos por razones de sostenibilidad, protección de los recursos culturales,
racionalidad y viabilidad, o por los valores en ellos concurrentes: ecológicos, agrícolas,
ganaderos, forestales, paisajísticos, y aquellos que deban ser reservados para usos de
interés general, atendiendo a las características y condiciones del municipio. d) Suelo
rústico común, que incluye el resto del suelo rústico del término municipal».
Otros preceptos de la Ley hacen referencia a los usos posibles en el suelo rústico. A
tal efecto, el impugnado art. 19.1 a) dispone la sujeción de los usos ordinarios no
prohibidos por la ordenación territorial y urbanística que vayan a desarrollarse sobre el
suelo rústico «a las limitaciones y requisitos impuestos por la legislación y planificación
aplicables por razón de la materia», sujeción reiterada en el art. 20 a); y el art. 19.3 exige
expresamente, respecto de los suelos rústicos especialmente protegidos y de los
preservados, la compatibilidad de los usos previstos con el régimen de protección al que
dicho suelo está sometido, por cuanto los usos «quedarán sometidos a la defensa y
mantenimiento de los valores, fines y objetivos que motivaron su protección o
preservación conforme al régimen que se establezca en la legislación y ordenación
sectorial, territorial y urbanística correspondiente». Y, por último, las actuaciones
ordinarias en suelo rústico, sin perjuicio del resto de autorizaciones que exija la
legislación sectorial y de las excepciones establecidas en la Ley, requerirán de licencia
urbanística municipal.
c) Expuesto el marco legal del suelo rústico diseñado por la ley impugnada,
examinaremos, en primer lugar, la queja relativa a la vulneración del principio
constitucional de seguridad jurídica.
El principio de seguridad jurídica previsto en el art. 9.3 CE ha sido entendido por este
tribunal como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses
jurídicamente tutelados, procurando «la claridad y no la confusión normativa»
(STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4); así como «la expectativa razonablemente fundada
del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho»
(STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). De manera que «solo si en el ordenamiento
jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles
en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o
dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente
insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad
de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica»
(SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4; 212/1996, de 19
de diciembre, FJ 15; 96/2002, de 25 de abril, FJ 5; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 5;
84/2008, de 21 de julio, FJ 8; 90/2009, de 20 de abril, FJ 4, y 136/2011, de 13 de
septiembre, FJ 9).
Proyectando esta doctrina sobre el precepto impugnado, y teniendo en cuenta lo que
ya se ha expuesto, cabe concluir que su texto no es contrario al principio de seguridad
jurídica, entendido como claridad y certeza del Derecho, puesto que su sentido es claro y
cierto en el sentido de que viene a establecer que forman parte del contenido urbanístico
del derecho de propiedad en suelo rústico aquellos actos precisos para el desarrollo de
los usos ordinarios legalmente previstos en ese tipo de suelo, siempre que no estén
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