T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-3942)
Pleno. Sentencia 20/2024, de 31 de enero de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 6309-2022. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en relación con el art. 29 del Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural. Límites de los decretos leyes: justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad y respeto al orden de distribución de competencias en la aprobación del plan de choque de ahorro y gestión energética en climatización. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 29 de febrero de 2024
Sec. TC. Pág. 24667
de España y la República de Portugal, por su bajísima interconexión con los restantes
Estados miembros y su menor dependencia del gas ruso, lo que determina una
necesidad de reducción menor del consumo, como también se reconoce en el preámbulo
del Real Decreto-ley 14/2022 (del 7 por 100 frente al objetivo general del 15 por 100).
Por último, la improcedencia de acudir al real decreto-ley para aprobar las medidas
previstas en el art. 29 queda demostrada por el hecho de que parte de esas medidas se
encontraban ya reguladas, si bien con límites, en disposiciones de rango reglamentario
(en particular, en el Reglamento de instalaciones térmicas de edificios (en adelante
RITE), aprobado mediante Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio). Como señalaron las
SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7, y 14/2020, de 28 de enero, FJ 5, la
posibilidad de haber utilizado una norma reglamentaria para regular la materia en
cuestión, por no estar sujeta a reserva de ley, puede constituir un indicio de la
inexistencia de extraordinaria y urgente necesidad, de modo que el uso del real decretoley para ordenar una materia que antes era regulada por normas reglamentarias exige
que el Gobierno justifique por qué era necesaria la elevación del rango; justificación que
no existe en el caso del Real Decreto-ley 14/2022.
B) Inconstitucionalidad de los arts. 29.1 y 29.2 por extralimitación de las bases
estatales.
a) Se impugna, en primer lugar, el art. 29.1 del Real Decreto-ley 14/2022, que
establece unos valores mínimos y máximos de temperatura del aire en los «recintos
habitables acondicionados» relacionados en el apartado 2 de la instrucción técnica 3.8.1
del RITE.
El art. 29.1 sigue la misma estructura que tal instrucción y coincide parcialmente en
su contenido. No cambian los recintos incluidos dentro de su ámbito de aplicación, ni las
condiciones de humedad relativa. Las novedades que introduce el precepto impugnado
son (i) la modificación de las condiciones de temperatura máxima de calefacción (que se
rebaja de 21 a 19 grados centígrados) y mínima de refrigeración (que se eleva de 26
a 27 grados centígrados) y (ii) la no supeditación de tales limitaciones a la alimentación
con energía convencional.
Así las cosas, cualquier tacha de inconstitucionalidad sustantiva afectaría también a
dicha instrucción técnica, que entró en vigor el 29 de febrero de 2008; circunstancia esta
que, sin embargo, no es óbice para examinar su constitucionalidad en este momento,
dado que, por su rango reglamentario, el RITE no ha podido tener acceso al Tribunal
Constitucional.
Desde un punto de vista formal, el hecho de que las medidas contenidas en el
art. 29.1 del Real Decreto-ley 14/2022 hayan sido reguladas hasta ahora en una norma
con rango reglamentario constituye un indicio de abuso del real decreto–ley.
Desde un punto de vista sustantivo, las medidas adoptadas exceden de las bases de
que dispone el Estado para regular la materia. La demanda considera, a la luz de los
títulos competenciales en cuyo ejercicio se adoptan las medidas de ahorro energético en
la norma (arts. 149.1.13, 18 y 25 CE), el contenido del precepto impugnado [que lleva a
descartar de entrada el art.149.1.18, y por tanto circunscribe los títulos competenciales a
dos en que la Comunidad de Madrid ha asumido las competencias de desarrollo en
virtud de los arts. 26.3.1.1 y 27.8 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid
(EAM), relativos respectivamente a la ordenación y planificación de la actividad
económica regional y al desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución en
materia de régimen minero y energético] y la doctrina sobre la no intercambiabilidad de
las competencias de los arts. 149.1.13 y 25 CE (SSTC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6,
y 102/2013, de 23 de abril, FJ 5), que el título competencial que lo ampara es el de las
«bases de régimen minero y energético» (art. 149.1.25 CE). Sentado esto, se afirma que
el precepto desborda los márgenes de la competencia estatal, ya que agota la materia
regulada, sin dejar margen de actuación a las comunidades autónomas ni permitirles
introducir modulaciones o matizaciones a su contenido pues, si bien se contemplan en el
precepto impugnado ciertas posibles excepciones, las mismas se configuran por
cve: BOE-A-2024-3942
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Núm. 53
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de España y la República de Portugal, por su bajísima interconexión con los restantes
Estados miembros y su menor dependencia del gas ruso, lo que determina una
necesidad de reducción menor del consumo, como también se reconoce en el preámbulo
del Real Decreto-ley 14/2022 (del 7 por 100 frente al objetivo general del 15 por 100).
Por último, la improcedencia de acudir al real decreto-ley para aprobar las medidas
previstas en el art. 29 queda demostrada por el hecho de que parte de esas medidas se
encontraban ya reguladas, si bien con límites, en disposiciones de rango reglamentario
(en particular, en el Reglamento de instalaciones térmicas de edificios (en adelante
RITE), aprobado mediante Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio). Como señalaron las
SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7, y 14/2020, de 28 de enero, FJ 5, la
posibilidad de haber utilizado una norma reglamentaria para regular la materia en
cuestión, por no estar sujeta a reserva de ley, puede constituir un indicio de la
inexistencia de extraordinaria y urgente necesidad, de modo que el uso del real decretoley para ordenar una materia que antes era regulada por normas reglamentarias exige
que el Gobierno justifique por qué era necesaria la elevación del rango; justificación que
no existe en el caso del Real Decreto-ley 14/2022.
B) Inconstitucionalidad de los arts. 29.1 y 29.2 por extralimitación de las bases
estatales.
a) Se impugna, en primer lugar, el art. 29.1 del Real Decreto-ley 14/2022, que
establece unos valores mínimos y máximos de temperatura del aire en los «recintos
habitables acondicionados» relacionados en el apartado 2 de la instrucción técnica 3.8.1
del RITE.
El art. 29.1 sigue la misma estructura que tal instrucción y coincide parcialmente en
su contenido. No cambian los recintos incluidos dentro de su ámbito de aplicación, ni las
condiciones de humedad relativa. Las novedades que introduce el precepto impugnado
son (i) la modificación de las condiciones de temperatura máxima de calefacción (que se
rebaja de 21 a 19 grados centígrados) y mínima de refrigeración (que se eleva de 26
a 27 grados centígrados) y (ii) la no supeditación de tales limitaciones a la alimentación
con energía convencional.
Así las cosas, cualquier tacha de inconstitucionalidad sustantiva afectaría también a
dicha instrucción técnica, que entró en vigor el 29 de febrero de 2008; circunstancia esta
que, sin embargo, no es óbice para examinar su constitucionalidad en este momento,
dado que, por su rango reglamentario, el RITE no ha podido tener acceso al Tribunal
Constitucional.
Desde un punto de vista formal, el hecho de que las medidas contenidas en el
art. 29.1 del Real Decreto-ley 14/2022 hayan sido reguladas hasta ahora en una norma
con rango reglamentario constituye un indicio de abuso del real decreto–ley.
Desde un punto de vista sustantivo, las medidas adoptadas exceden de las bases de
que dispone el Estado para regular la materia. La demanda considera, a la luz de los
títulos competenciales en cuyo ejercicio se adoptan las medidas de ahorro energético en
la norma (arts. 149.1.13, 18 y 25 CE), el contenido del precepto impugnado [que lleva a
descartar de entrada el art.149.1.18, y por tanto circunscribe los títulos competenciales a
dos en que la Comunidad de Madrid ha asumido las competencias de desarrollo en
virtud de los arts. 26.3.1.1 y 27.8 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid
(EAM), relativos respectivamente a la ordenación y planificación de la actividad
económica regional y al desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución en
materia de régimen minero y energético] y la doctrina sobre la no intercambiabilidad de
las competencias de los arts. 149.1.13 y 25 CE (SSTC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6,
y 102/2013, de 23 de abril, FJ 5), que el título competencial que lo ampara es el de las
«bases de régimen minero y energético» (art. 149.1.25 CE). Sentado esto, se afirma que
el precepto desborda los márgenes de la competencia estatal, ya que agota la materia
regulada, sin dejar margen de actuación a las comunidades autónomas ni permitirles
introducir modulaciones o matizaciones a su contenido pues, si bien se contemplan en el
precepto impugnado ciertas posibles excepciones, las mismas se configuran por
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