T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-3941)
Pleno. Sentencia 19/2024, de 31 de enero de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 1937-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso respecto de la disposición adicional quinta de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital, y la disposición final trigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2022, que da una nueva redacción al primer párrafo de la citada disposición. Competencias sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social: constitucionalidad del precepto legal que atribuyen funciones a la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra en relación con el ingreso mínimo vital.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 29 de febrero de 2024
Sec. TC. Pág. 24658
3. Encuadramiento material y distribución competencial.
La controversia planteada en este proceso es exclusivamente competencial, por lo
que, antes de nuestro enjuiciamiento, se debe determinar la materia en la que se
encuadra y cómo se distribuyen las competencias sobre ella.
a) De acuerdo con la doctrina constitucional, el encuadramiento competencial ha de
efectuarse atendiendo al específico contenido, sentido y finalidad de la norma examinada
[SSTC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6; 21/2017, de 2 de febrero, FJ 2, y 100/2017,
de 20 de julio, FJ 5 b)], sin que el Tribunal esté vinculado por las «incardinaciones
competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento», ni tampoco
por «el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso»
(SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 10, y 133/2022, de 25 de octubre, FJ 3).
El Tribunal, en la STC 158/2021, de 16 de septiembre, FJ 3, ya se ha pronunciado
sobre la materia en la que debe encuadrarse la prestación no contributiva del IMV. Según
afirmó la referida sentencia, esta prestación «no es un mecanismo de protección social
que actúe extramuros del sistema de la Seguridad Social, sino una prestación ínsita en
su acción protectora en la medida que supone el ejercicio de una "función del Estado" (la
que le atribuye el art. 41 CE) destinada a poner remedio a situaciones de necesidad». Y
precisó, con cita de la STC 133/2019, de 13 de noviembre, FJ 4, referida al subsidio
extraordinario de desempleo, que también es una prestación no contributiva, que estas
prestaciones «responden a la "concepción evolutiva" del propio sistema de la Seguridad
Social y de la "libertad de configuración" del legislador para modular su acción
protectora, lo que determina que el examen de esta controversia competencial haya de
abordarse exclusivamente desde la óptica material de las competencias sobre
"Seguridad Social"».
b) El reparto competencial en la materia de «Seguridad Social» está previsto en el
art. 149.1.17 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «[l]egislación
básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus
servicios por las comunidades autónomas». Según nuestra consolidada doctrina (por
todas, STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6), en dicho precepto ha de distinguirse
entre «legislación básica» y «régimen económico» como submaterias diferentes. En
relación con la primera, corresponde a las comunidades autónomas el desarrollo de la
legislación básica y el ejercicio de las competencias ejecutivas. En cambio, en la
submateria «régimen económico» el Estado también conserva funciones ejecutivas,
pues la atribución al Estado o a las comunidades autónomas del «régimen» en una
determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las competencias
normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4, y 38/1983, de 16
de mayo, FJ 3); pero implica también un plus: además de la legislación, puede comportar
la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema
materialmente unitario. Esto es lo que sucede en el caso del «régimen económico de la
Seguridad Social» (STC 195/1996, FJ 6).
De la citada STC 158/2021, FJ 4, se infiere que los actos de gestión del IMV se
enmarcan en el régimen económico de la Seguridad Social. Las competencias del
Estado sobre dicho régimen económico fueron precisadas en la STC 124/1989, de 7 de
julio, FJ 3, en los siguientes términos:
«[L]a mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado
trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no solo la unidad de
su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en
cada una de las comunidades autónomas. En su dimensión o expresión jurídica, el
principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad
y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que
si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento
social, tanto para operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría
cve: BOE-A-2024-3941
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Núm. 53
Jueves 29 de febrero de 2024
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3. Encuadramiento material y distribución competencial.
La controversia planteada en este proceso es exclusivamente competencial, por lo
que, antes de nuestro enjuiciamiento, se debe determinar la materia en la que se
encuadra y cómo se distribuyen las competencias sobre ella.
a) De acuerdo con la doctrina constitucional, el encuadramiento competencial ha de
efectuarse atendiendo al específico contenido, sentido y finalidad de la norma examinada
[SSTC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6; 21/2017, de 2 de febrero, FJ 2, y 100/2017,
de 20 de julio, FJ 5 b)], sin que el Tribunal esté vinculado por las «incardinaciones
competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento», ni tampoco
por «el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso»
(SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 10, y 133/2022, de 25 de octubre, FJ 3).
El Tribunal, en la STC 158/2021, de 16 de septiembre, FJ 3, ya se ha pronunciado
sobre la materia en la que debe encuadrarse la prestación no contributiva del IMV. Según
afirmó la referida sentencia, esta prestación «no es un mecanismo de protección social
que actúe extramuros del sistema de la Seguridad Social, sino una prestación ínsita en
su acción protectora en la medida que supone el ejercicio de una "función del Estado" (la
que le atribuye el art. 41 CE) destinada a poner remedio a situaciones de necesidad». Y
precisó, con cita de la STC 133/2019, de 13 de noviembre, FJ 4, referida al subsidio
extraordinario de desempleo, que también es una prestación no contributiva, que estas
prestaciones «responden a la "concepción evolutiva" del propio sistema de la Seguridad
Social y de la "libertad de configuración" del legislador para modular su acción
protectora, lo que determina que el examen de esta controversia competencial haya de
abordarse exclusivamente desde la óptica material de las competencias sobre
"Seguridad Social"».
b) El reparto competencial en la materia de «Seguridad Social» está previsto en el
art. 149.1.17 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «[l]egislación
básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus
servicios por las comunidades autónomas». Según nuestra consolidada doctrina (por
todas, STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6), en dicho precepto ha de distinguirse
entre «legislación básica» y «régimen económico» como submaterias diferentes. En
relación con la primera, corresponde a las comunidades autónomas el desarrollo de la
legislación básica y el ejercicio de las competencias ejecutivas. En cambio, en la
submateria «régimen económico» el Estado también conserva funciones ejecutivas,
pues la atribución al Estado o a las comunidades autónomas del «régimen» en una
determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las competencias
normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4, y 38/1983, de 16
de mayo, FJ 3); pero implica también un plus: además de la legislación, puede comportar
la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema
materialmente unitario. Esto es lo que sucede en el caso del «régimen económico de la
Seguridad Social» (STC 195/1996, FJ 6).
De la citada STC 158/2021, FJ 4, se infiere que los actos de gestión del IMV se
enmarcan en el régimen económico de la Seguridad Social. Las competencias del
Estado sobre dicho régimen económico fueron precisadas en la STC 124/1989, de 7 de
julio, FJ 3, en los siguientes términos:
«[L]a mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado
trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no solo la unidad de
su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en
cada una de las comunidades autónomas. En su dimensión o expresión jurídica, el
principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad
y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que
si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento
social, tanto para operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría
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