T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-25971)
Sala Segunda. Sentencia 150/2023, de 20 de noviembre de 2023. Recurso de amparo 5467-2019. Promovido por don Víctor Hugo Sánchez Mina respecto de las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y de un juzgado de este orden jurisdiccional de la capital que desestimaron su impugnación de la resolución de la delegada del Gobierno en Madrid, que decretó su expulsión del territorio nacional. Vulneración del derecho de defensa: resolución administrativa sancionadora que se funda en datos nuevos incorporados a la propuesta de resolución de la que no se dio traslado al interesado (STC 145/2011).
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 21 de diciembre de 2023
Sec. TC. Pág. 169308
judicial antes de interponer el recurso de amparo después de haberse inadmitido el
recurso de casación.
2. La aplicación de las garantías procesales ex art. 24.2 CE al procedimiento
administrativo sancionador.
Desestimados los óbices procesales invocados por el abogado del Estado y por el
Ministerio Fiscal, nuestro enjuiciamiento debe iniciarse por el examen de las quejas
relativas a la actuación administrativa, pues como hemos señalado en numerosas
ocasiones, el criterio general en los amparos mixtos es el de que la pretensión deducida
por la vía del art. 43 LOTC es autónoma y su examen resulta, en principio, prioritario,
dado que la comisión de una lesión constitucional en el transcurso del proceso judicial no
impide que el acto administrativo siga siendo el verdadero objeto del proceso de amparo
(SSTC 5/2008, de 21 de enero, FJ 3; 156/2009, de 29 de junio, FJ 3; 35/2010, de 19 de
julio, FJ 2, y 145/2011, de 26 de septiembre, FJ 3). Y, dentro de ellas, de modo particular
hemos de comenzar por la referida a la vulneración del derecho a la defensa (art. 24.2
CE), tanto por su carácter procesal como porque su estimación haría innecesario nuestro
pronunciamiento sobre las restantes denuncias, al dar lugar su eventual estimación a
una retroacción de actuaciones (SSTC 96/2000, de 10 de abril, FJ 1; 229/2003, de 18 de
diciembre, FJ 2; 41/2005, de 28 de febrero, FJ 6; 54/2006, de 27 de febrero, FJ 4,
y 316/2006, de 15 de noviembre, FJ 2, por todas).
La queja del recurrente, en los términos que se plantean, coincide con la denunciada
en la STC 145/2011, de 26 de septiembre, cuya doctrina resulta aplicable al caso, y en la
que se reconoció la vulneración del derecho de defensa en el transcurso del
procedimiento administrativo sancionador (art. 24.2 CE) en un supuesto muy similar de
expulsión por mera estancia irregular, que se justificaba en la aplicación directa de las
consecuencias de la Directiva de retorno en lugar de aplicar la normativa española de
extranjería.
En esta resolución, el Tribunal Constitucional expuso su reiterada doctrina acerca de
la aplicación de las garantías procesales establecidas en el art. 24.2 a los
procedimientos administrativos sancionadores de este tribunal (por todas,
SSTC 18/1981, de 8 de junio, y 17/2009, de 26 de enero), en cuanto son manifestación
de la potestad punitiva del Estado y particularmente el derecho de defensa que implica,
no solo que el interesado sea emplazado y tome conocimiento de la incoación del
procedimiento, sino que tenga oportunidad de alegar en el curso del mismo lo que a su
derecho convenga y aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes.
En aquella resolución explicamos que «una vez concluida la instrucción del
expediente sancionador, la propuesta de resolución que formule el instructor, si es
inculpatoria, cumple la destacada función de constituir la imputación, para lo cual en esa
propuesta "se fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se
consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que,
en su caso, aquellos constituyan y la persona o personas que resulten responsables,
especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales
que se hubieran adoptado, en su caso" (art. 18 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la
potestad sancionadora). En igual sentido, hemos apreciado "como elementos
indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de
defensa", por una parte, la inalterabilidad o "identidad de los hechos que se le imputan" y,
por otra, "la calificación de la falta y sus consecuencias punitivas"» (STC 160/1994, de 23
de mayo, FJ 3).
Entendimos entonces que la propuesta de resolución formulada por el instructor del
expediente que había incorporado determinados datos fácticos que no figuraban en el
acuerdo de incoación, y que resultaron relevantes puesto que sirvieron para sustentar la
imposición de la sanción de expulsión en lugar de la de multa, habían lesionado el
derecho de defensa en el transcurso del procedimiento administrativo sancionador.
Advertimos igualmente que el hecho de que el demandante de amparo disfrutara
cve: BOE-A-2023-25971
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Núm. 304
Jueves 21 de diciembre de 2023
Sec. TC. Pág. 169308
judicial antes de interponer el recurso de amparo después de haberse inadmitido el
recurso de casación.
2. La aplicación de las garantías procesales ex art. 24.2 CE al procedimiento
administrativo sancionador.
Desestimados los óbices procesales invocados por el abogado del Estado y por el
Ministerio Fiscal, nuestro enjuiciamiento debe iniciarse por el examen de las quejas
relativas a la actuación administrativa, pues como hemos señalado en numerosas
ocasiones, el criterio general en los amparos mixtos es el de que la pretensión deducida
por la vía del art. 43 LOTC es autónoma y su examen resulta, en principio, prioritario,
dado que la comisión de una lesión constitucional en el transcurso del proceso judicial no
impide que el acto administrativo siga siendo el verdadero objeto del proceso de amparo
(SSTC 5/2008, de 21 de enero, FJ 3; 156/2009, de 29 de junio, FJ 3; 35/2010, de 19 de
julio, FJ 2, y 145/2011, de 26 de septiembre, FJ 3). Y, dentro de ellas, de modo particular
hemos de comenzar por la referida a la vulneración del derecho a la defensa (art. 24.2
CE), tanto por su carácter procesal como porque su estimación haría innecesario nuestro
pronunciamiento sobre las restantes denuncias, al dar lugar su eventual estimación a
una retroacción de actuaciones (SSTC 96/2000, de 10 de abril, FJ 1; 229/2003, de 18 de
diciembre, FJ 2; 41/2005, de 28 de febrero, FJ 6; 54/2006, de 27 de febrero, FJ 4,
y 316/2006, de 15 de noviembre, FJ 2, por todas).
La queja del recurrente, en los términos que se plantean, coincide con la denunciada
en la STC 145/2011, de 26 de septiembre, cuya doctrina resulta aplicable al caso, y en la
que se reconoció la vulneración del derecho de defensa en el transcurso del
procedimiento administrativo sancionador (art. 24.2 CE) en un supuesto muy similar de
expulsión por mera estancia irregular, que se justificaba en la aplicación directa de las
consecuencias de la Directiva de retorno en lugar de aplicar la normativa española de
extranjería.
En esta resolución, el Tribunal Constitucional expuso su reiterada doctrina acerca de
la aplicación de las garantías procesales establecidas en el art. 24.2 a los
procedimientos administrativos sancionadores de este tribunal (por todas,
SSTC 18/1981, de 8 de junio, y 17/2009, de 26 de enero), en cuanto son manifestación
de la potestad punitiva del Estado y particularmente el derecho de defensa que implica,
no solo que el interesado sea emplazado y tome conocimiento de la incoación del
procedimiento, sino que tenga oportunidad de alegar en el curso del mismo lo que a su
derecho convenga y aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes.
En aquella resolución explicamos que «una vez concluida la instrucción del
expediente sancionador, la propuesta de resolución que formule el instructor, si es
inculpatoria, cumple la destacada función de constituir la imputación, para lo cual en esa
propuesta "se fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se
consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que,
en su caso, aquellos constituyan y la persona o personas que resulten responsables,
especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales
que se hubieran adoptado, en su caso" (art. 18 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la
potestad sancionadora). En igual sentido, hemos apreciado "como elementos
indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de
defensa", por una parte, la inalterabilidad o "identidad de los hechos que se le imputan" y,
por otra, "la calificación de la falta y sus consecuencias punitivas"» (STC 160/1994, de 23
de mayo, FJ 3).
Entendimos entonces que la propuesta de resolución formulada por el instructor del
expediente que había incorporado determinados datos fácticos que no figuraban en el
acuerdo de incoación, y que resultaron relevantes puesto que sirvieron para sustentar la
imposición de la sanción de expulsión en lugar de la de multa, habían lesionado el
derecho de defensa en el transcurso del procedimiento administrativo sancionador.
Advertimos igualmente que el hecho de que el demandante de amparo disfrutara
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