BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 21 de diciembre de 2023

Sec. TC. Pág. 169543

a) Pueden establecerse mejoras o ampliaciones de campos de actuación al
ejercicio de un derecho que la ley concede mediante norma reglamentaria en tanto que
norma de carácter favorable o ampliatoria, según ya se ha dicho. A partir de la
prohibición general, la norma que establece las excepciones y las regula, configurando
su régimen propio, constituye una norma que provee de un ámbito favorable de
actuación al operador, lo que puede establecerse, en tanto que regulación favorable,
mediante una norma general reglamentaria a la que la ley remite de manera explícita.
Otra cosa es que esos ámbitos nuevos de libertad de actuación antes no reconocidos no
puedan materializarse sin condicionamientos, que forman parte asimismo de la
regulación positiva que la norma establece por primera vez.
b) La remisión que efectúa el artículo 7 a una norma reglamentaria a la que
encomienda la regulación en origen del establecimiento de las condiciones que han de
reunir los títulos habilitantes que eventualmente habrá de otorgar la autoridad
competente a los operadores del sector para desempeñar actividades de publicidad,
patrocinio y promoción no es una previsión que restrinja la libertad de empresa como
derecho reconocido en la Constitución. Tomada en su contexto, esa remisión no vulnera
el artículo 38 CE, que no constituye un derecho absoluto. Su núcleo esencial lo es a la
consideración del derecho en abstracto y otra cosa es que cada actividad empresarial
específica sea susceptible de control por razones de protección de otros derechos,
bienes o principios constitucionalmente protegidos, entre otros la protección de la
juventud y la infancia o de la familia (arts. 20.4 y 39.1, respectivamente, de la
Constitución). La regulación concreta puede contener elementos de limitación de la
actividad realizada, y ser la misma susceptible de control, en cuanto que no es cuestión
baladí la relativa a los efectos destructores que en las familias causan las adicciones al
juego, citándose en este punto de las alegaciones determinado pasaje del preámbulo de
la Ley 13/2011. La previsión por el legislador de una actividad prohibida, pero permitida
parcialmente, sirve como parámetro interpretativo en cuanto que solo a partir de ahí, bajo
ciertas condiciones o permisos de actuación, cabe asumir que ese posible haz de
condicionamientos no constriña el núcleo esencial del derecho a la libertad de empresa.
El abogado del Estado aduce, además, que ningún derecho fundamental es ilimitado
(STC 181/1990, de 15 de noviembre), por lo que, si este se proyecta sobre una actividad
prohibida en su origen, toda apertura posterior por medio de la ley permite que pueda
establecerse su régimen jurídico mediante una norma reglamentaria delegada o remitida,
diferida su aprobación, por la ley formal remitente.
c) Se argumenta que la actividad de publicidad y promoción precisa de un más
estrecho control en aras de la protección de los intereses que la norma ampara:
(i) Como argumento complementario de lo expuesto se hace referencia a las
principales cautelas respecto del efecto que la nueva situación permisiva conlleva sobre
la actividad de publicidad y promoción pública del juego, pues es esta actividad la que
impulsa a la práctica de unas actividades en principio no deseables.
(ii) Tras citar la prohibición ab origine establecida en el artículo 5.3 de la Ley, se
refiere el abogado del Estado al preámbulo de esta, en particular a la «ineludible tutela y
protección social de los menores y de los participantes en los juegos» y ello «a través de
una oferta dimensionada del juego». Por tanto, tampoco la remisión normativa a
reglamento del artículo 7.2 debe entenderse como compartimento estanco o al margen
de los objetivos perseguidos por el legislador, protectora de los bienes o intereses
jurídicos que la misma ley señala como prioritarios e instrumentos de limitación objetiva
de la actividad misma, tanto en relación con el juego en sí como en cuanto a su difusión
publicitaria y promoción.
(iii) De ello es exponente el artículo 8 de la propia ley, que enumera una serie de
principios a modo de principios rectores que fundamentarían las medidas normativas
específicas de limitación que la eventual regulación reglamentaria de desarrollo pudiera
incluir, medidas de limitación reglamentaria basadas en aquellos principios y conforme a
las cuales las autoridades competentes pudieran basarse a la hora de expedir los títulos
habilitantes de autorización de la actividad publicitaria.

cve: BOE-A-2023-25990
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Núm. 304