BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 21 de diciembre de 2023

Sec. TC. Pág. 169539

b) Tras citar lo dispuesto en el artículo 53.1 CE y la jurisprudencia constitucional
relativa al principio de reserva de ley, señala la Sala que la libertad de empresa es uno
de los derechos a los que resulta aplicable tal reserva y que de esa libertad forma parte
la publicidad. El Tribunal –se añade– no alberga dudas sobre el carácter no absoluto de
la libertad de empresa y tampoco acerca de que el ejercicio de la actividad empresarial
referida al juego y su publicidad puede quedar sujeta a límites y condiciones, pero han
de estar establecidos por ley o por normas reglamentarias que disfruten de habilitación
legal adecuada y suficiente, pues, siendo cierto que la intervención limitativa de los
reglamentos es admisible en materia de libertad de empresa, ha de contar con
habilitación legal que no puede consistir en una mera remisión en blanco a la potestad
reglamentaria, sino que debe contener, siquiera en sus rasgos generales, el núcleo
limitativo de la libertad de empresa o las finalidades que la norma reglamentaria debe
realizar en uso de la habilitación, a cuyo efecto se cita en el auto la jurisprudencia
constitucional que se estima de relieve.
c) La duda de constitucionalidad surge a la vista de los términos en los que el
artículo 7.2 de la Ley 13/2011 se remite a reglamento, remisión genérica en la que tan
solo se delimitan los espacios a los que ha de extenderse dicha regulación, incluyendo al
final una previsión abierta «cualesquiera otras que se establezcan reglamentariamente»
y sin establecer las condiciones y elementos esenciales de dicha regulación. La ley no
proporciona criterio alguno con arreglo al que deba producirse el desarrollo
reglamentario en el ámbito de la publicidad ni las pautas conforme a las cuales el
reglamento puede condicionar o limitar la publicidad de los operadores de juego, ni
indicación o criterio alguno sobre lo que cabe considerar proporcionado o no, por lo que
la Sala considera que una remisión en tales términos puede interpretarse como una
verdadera deslegalización de la materia reservada a la ley, esto es, una total abdicación
por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esa
facultad al titular de la potestad reglamentaria. Esta previsión genérica y los principios
generales que la norma enuncia (protección de consumidores y usuarios, de los menores
de edad, etc.) resultan insuficientes para operar esta remisión a la norma reglamentaria,
habilitándola para establecer límites y prohibiciones en el sector, incluyendo importantes
restricciones referidas a prohibiciones o limitaciones de patrocinio (art. 12), prohibiciones
de actividades de promoción (art. 13), prohibición de la aparición en las comunicaciones
comerciales de personas de relevancia o notoriedad pública (art. 15), limitaciones
horarias de las comunicaciones comerciales en servicios de comunicación audiovisual
(art. 18), autorización tan solo en una determinada franja horaria de la difusión de
comunicaciones comerciales (art. 19) o respecto a apuestas mutuas, loterías
instantáneas, juego de bingo (art. 20), prohibición o limitación horaria de comunicaciones
comerciales relativas a concursos (art. 21), límites a la difusión de comunicaciones
comerciales de loterías de efecto diferido y rifas (art. 22), prohibición y en su caso
restricciones de comunicaciones comerciales en servicios de la sociedad de la
información (art. 23) o a través de correo electrónico o medios equivalentes (art. 24),
limitaciones de comunicaciones comerciales audiovisuales en servicios de intercambio
de vídeos a través de plataforma (art. 25) o reglas específicas sobre comunicaciones
comerciales en redes sociales (art. 26). De modo que, al amparo de la habilitación
prevista en el cuestionado artículo 7.2, la administración ha regulado ex novo el régimen
jurídico de la publicidad en el juego. Esta remisión legal pudiera ser contraria al principio
de reserva de ley, que se configura como una garantía del Estado de Derecho por la que
los ámbitos materiales afectados por la reserva de ley se regularán precisamente
mediante ley, limitándose el reglamento a cumplir un papel complementario y
subordinado a la ley y sin que pueda establecer una regulación independiente.
d) La parte recurrente, tanto en su demanda como en su escrito de alegaciones,
afirma que podría llegarse a una interpretación conforme a la Constitución del
artículo 7.2 de la Ley 13/2011 si se entendiera que la remisión al reglamento se refiere de
manera exclusiva a los aspectos de procedimiento, lo que determinaría que dicho
artículo sería constitucionalmente lícito, pero que los preceptos reglamentarios que

cve: BOE-A-2023-25990
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Núm. 304