BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 21 de diciembre de 2023

Sec. TC. Pág. 169538

motivos, la vulneración del principio de reserva de ley (art. 53.1 CE en relación con los
artículos 1.1, 38 y 20 de la misma norma fundamental). Se argumentó al respecto que el
real decreto se dictó a partir de la habilitación contenida en el artículo 7 de la
Ley 13/2011, de 27 de mayo, de Regulación del Juego, precepto legal que, tras prohibir
en su párrafo primero toda actividad de publicidad, patrocinio o promoción de los juegos
de envite, suerte o azar y la publicidad o promoción de los operadores de juego cuando
se carezca de la correspondiente autorización contenida en el título habilitante, dispuso
en su párrafo segundo que «[r]eglamentariamente se establecerán las condiciones que
se incluirán en los respectivos títulos habilitantes de la autorización de la actividad
publicitaria y sus límites y, en particular, respecto a […]». Consideró la asociación
recurrente que este precepto legal efectuó una remisión en blanco o in totum a
reglamento que resultaba contraria al principio de legalidad (art. 53.1 CE), ya que existe
una reserva material de ley en relación con el «principio general de libertad», principio en
cuya virtud es la ley el instrumento por el que pueden establecerse limitaciones al
ejercicio de actividades, mientras la ley no las prohíba, ello sin perjuicio del desarrollo
reglamentario, que debe ser subordinado y no independiente, a lo que se añadió la
invocación tanto de la libertad de empresa (art. 38 CE), de cuyo núcleo esencial es
elemento trascendental la publicidad, como de la libertad de información (art. 20 CE).
Se personaron y alegaron en el procedimiento el Abogado del Estado y las
representaciones de la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE), de la
Asociación Empresarial de Juegos Autorizados y de la Asociación de Usuarios de la
Comunicación.
b) Por providencia de 25 de mayo de 2022 se concedió a las partes personadas y
al Ministerio Fiscal plazo de diez días para presentar alegaciones en orden al posible
planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad sobre si la remisión al reglamento
operada por el artículo 7.2 de la Ley 13/2011 para establecer las condiciones y límites de
la actividad publicitaria en materia de juego era contraria al principio de reserva de ley
(art. 53.1 CE en relación con el artículo 38 CE). La representación de la parte actora
solicitó el planteamiento de la cuestión. El Ministerio Fiscal entendió que concurrían las
condiciones y requisitos procesales para ello. El abogado del Estado alegó, en primer
lugar, que los términos en los que se abrió este trámite no garantizaban una audiencia
efectiva y real (si bien añadió que, vista la demanda, quedaban identificados la norma
cuestionada y el precepto constitucional afectado) y se opuso al planteamiento de la
cuestión de inconstitucionalidad por razones sustantivas. Otro tanto hizo, en cuanto a
esto último, la representación de la Asociación de Usuarios de la Comunicación.
B) Los razonamientos jurídicos expuestos en el auto del Tribunal Supremo pueden
resumirse como sigue.
a) La asociación recurrente impugna el Real Decreto 958/2020, de comunicaciones
comerciales de las actividades de juego, y se ha de partir –observa la Sala– de que los
operadores de juego deben contar con un título habilitante que les autorice para el
desarrollo de actividades de juego (art. 7.1 de la Ley 13/2011) y de que para poder
realizar actividades de publicidad, patrocinio y promoción de dichas actividades, el
artículo 7.2 de la misma ley dispone que su título habilitante debe incluir una autorización
de la actividad publicitaria en la que se establecerán las condiciones y límites de su
ejercicio. Es al tiempo de regular tales condiciones y límites cuando el artículo 7.2 se
remite para su fijación a un desarrollo reglamentario posterior. El real decreto impugnado
se dicta a partir de esa habilitación legislativa y así se afirma expresamente en su
artículo 1 y en su exposición de motivos.
La asociación recurrente considera que la remisión a reglamento realizada por el
artículo 7.2 de la Ley 13/2011 es contraria, por sus términos amplios y genéricos, al
principio de reserva de ley (art. 53.1 CE y jurisprudencia constitucional que lo interpreta),
al implicar una remisión en blanco para establecer las condiciones y límites para la
actividad publicitaria de los operadores de juego, restringiendo por vía reglamentaria una
de las manifestaciones de la libertad de empresa.

cve: BOE-A-2023-25990
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Núm. 304