BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 21 de diciembre de 2023

Sec. TC. Pág. 169546

condiciones y límites de la actividad publicitaria para poder aceptar que la remisión
reglamentaria del artículo 7.2 para regular las condiciones y límites de la actividad de
publicidad se hace en términos de una regulación de carácter accesorio y supeditada a
la regulación legal.
Tras hacer referencia las alegaciones a la doctrina constitucional sobre el contenido
de la libertad de empresa (art. 38 CE) y acerca de la sujeción de sus límites o
condiciones a la reserva de ley y al respeto de su contenido esencial, se concluye en
este punto con la apreciación de que el precepto legal cuestionado infringe claramente la
garantía de reserva legal para regular las condiciones y limitaciones del ejercicio de la
libertad de empresa en la vertiente de la actividad de publicidad o promoción, inherente
al desarrollo de la actividad empresarial relacionada con el juego. Más allá –se añade–
de establecerse en el artículo 7 bis de la Ley 13/2011 la responsabilidad social como
principio general aplicable a las comunicaciones comerciales de los operadores de juego
(enunciando los supuestos en los que cabe estimar que no hay comunicación con
responsabilidad social), la ley no regula las condiciones a las que deberán sujetarse las
actividades de comunicación comercial, ni tampoco sus límites, estableciendo
únicamente el artículo 7.2 una remisión genérica e incondicionada a la norma
reglamentaria para regular las condiciones y límites de la actividad de publicidad
autorizada a los operadores. La total delegación que se hace por el legislador en materia
de reserva legal supone una deslegalización de la materia, con clara infracción del
artículo 53.1 CE.
c) En el proceso de origen la recurrente planteó la posibilidad de que el artículo 7.2
admitiera una interpretación conforme a la Constitución y al principio de reserva legal si
se considerara que la remisión reglamentaria se limitaba a una regulación de carácter
procedimental, interpretación que obligaría a considerar nulos todos los preceptos del
Real Decreto 958/2020 dictados en aplicación del cuestionado artículo 7.2 que
establecen una regulación sustantiva de las condiciones de la actividad de publicidad. El
fiscal general del Estado coincide con el criterio de la Sala que plantea esta cuestión de
inconstitucionalidad en que esa posible interpretación conforme debe ser descartada,
dada la propia literalidad del precepto y de los términos en los que se establece la
remisión. Solo una plena reconstrucción del artículo 7.2 permitiría considerar que la
remisión al reglamento está limitada a una regulación de carácter procedimental de las
condiciones de la actividad publicitaria. El carácter abierto y pleno de la habilitación se
desprende, asimismo, de las disposiciones del Real Decreto 958/2020, en cuyo
preámbulo se afirma que se dicta en desarrollo de los artículos 4, 7 y 8 de la Ley 13/2011
y cuyo artículo 1 a) se refiere al desarrollo de la Ley 13/2011 en lo relativo a «[l]as
condiciones bajo las cuales las entidades que ostenten títulos habilitantes para
desarrollar actividades de juego incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 13/2011,
de 27 de mayo, pueden desarrollar actividades de publicidad, patrocinio, promoción o
cualquier otra forma de comunicación comercial de su actividad». En el título I del propio
Real Decreto, tras establecerse el régimen de autorización y principios generales de las
comunicaciones comerciales en el juego, se contienen las disposiciones específicas
relativas a la regulación de las comunicaciones comerciales de las actividades del juego
en aplicación del desarrollo reglamentario que prevé el artículo 7.2, estableciéndose, en
particular, en los artículos 12 a 27 una regulación sustantiva de las condiciones y
limitaciones a las que deberán sujetarse los operadores de juego autorizados para
realizar la actividad de publicidad o comunicación comercial, siendo la regulación
establecida por algunas de estas disposiciones bastante restrictiva con relación a la
facultad de publicidad de la actividad empresarial del juego. Se debe descartar, en
conclusión, que el artículo 7.2 permita una interpretación conforme al principio de reserva
legal en relación con la regulación de la libertad de empresa (arts. 53.1 y 38 CE).
Se concluyó con la solicitud de que se dictara sentencia en la que se declare la
inconstitucionalidad del precepto cuestionado.

cve: BOE-A-2023-25990
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Núm. 304