T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-25989)
Pleno. Sentencia 168/2023, de 22 de noviembre de 2023. Cuestión de inconstitucionalidad 1096-2022. Planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana respecto de la disposición transitoria undécima de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunitat Valenciana, y también respecto de la disposición transitoria vigésima del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio. Derecho de propiedad y principio de seguridad jurídica: inconstitucionalidad del precepto legal que priva a los propietarios de la facultad de instar la expropiación rogada de terrenos destinados a dotaciones públicas.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 304
Jueves 21 de diciembre de 2023
Sec. TC. Pág. 169530
en el texto refundido. Como ha sostenido la STC 194/2000, de 19 de julio, FJ 11,
«mantener en el ordenamiento preceptos de un texto refundido reproduciendo preceptos
legales declarados inconstitucionales y nulos supone introducir un elemento de
inseguridad jurídica que este tribunal en el marco de sus competencias está llamado a
evitar».
Consideraciones previas sobre la norma cuya constitucionalidad se cuestiona.
La disposición transitoria undécima introducida en la Ley 5/2014, prevé una
«suspensión» del cómputo de los plazos para advertir a la administración competente
para que presente la hoja de aprecio correspondiente y para que se dirija al jurado
provincial de expropiación para fijar el precio justo establecido por el art.104 de dicho
texto legal. El art. 104 es el que establece el «derecho a la expropiación rogada» de los
propietarios de terrenos afectados por un plan de urbanismo, que hayan sido destinados
a dotaciones, y que no puedan obtenerse por las cesiones obligatorias que se imponen
en la norma urbanística, por no resultar posible la justa distribución de beneficios y
cargas en el correspondiente ámbito de actuación. Dicho derecho puede ejercerse
cuando transcurran cinco años desde la entrada en vigor del plan sin que se lleve a
efecto la expropiación de dichos terrenos, y anunciando a la administración competente
su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, y debe llevarse a cabo por ministerio
de la ley si transcurren otros dos años desde dicho anuncio.
En contra de lo que viene a sostener la letrada de la Generalitat esta figura tiene, en
dichos supuestos, un marcado carácter tuitivo al servir, como viene reconociendo la
jurisprudencia del Tribunal Supremo, «para evitar la indefensión de los propietarios que,
como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno,
facultándoles para forzar a la administración a que les expropie, impidiendo así que su
derecho de propiedad quede vacío de contenido económico» (STS 7200/2012, de 5 de
noviembre de 2012, FJ 4). Es decir, como también se aclara en un momento posterior
por el Tribunal Supremo «lo que justifica la expropiación por ministerio de la ley es la
inactividad administrativa en la ejecución del planeamiento que ha definido
suficientemente el alcance del derecho de propiedad, de ahí que el precepto se refiera al
cómputo del plazo de advertencia, desde la entrada en vigor del plan o programa de
actuación urbanística, y su finalidad es evitar que la inactividad administrativa perjudique
o impida la efectividad el derecho del propietario en los términos definidos con carácter
eficaz por el planeamiento. Expresado en sentido negativo, la institución no tiene por
objeto solventar o remediar la posible omisión o retraso de la administración en el
ejercicio de sus facultades de ordenación urbanística, que tiene sus propios cauces
legales en los términos que contempla la regulación de la participación de los
ciudadanos en los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de
ordenación y el régimen de impugnación de los mismos; y menos aún se contempla por
el legislador la posibilidad de utilizar la expropiación por ministerio de la ley como una
modalidad de penalización de la inactividad administrativa en la ordenación urbanística»
(STS 461/2020, de 14 de febrero de 2020, FJ 1).
El derecho a la expropiación rogada o por ministerio de la ley que se reconoce en el
art. 104 de la Ley 5/2014 queda suspendido temporalmente por la disposición transitoria
undécima introducida por la Ley 13/2016, desde 1 de enero de 2017 hasta el 31 de
diciembre de 2018, y cuatro días antes de expirar ese plazo, la Ley 27/2018, de 27 de
diciembre, prorroga la suspensión hasta el 31 de diciembre de 2020, y un día antes de
expirar este último plazo, la Ley 3/2020, de 30 de diciembre, prorroga nuevamente la
suspensión hasta el 31 de diciembre de 2023, suspensión ahora recogida en la
disposición transitoria vigésima del texto refundido aprobado por el Decreto
Legislativo 1/2021.
Y esta suspensión afecta directamente a los recurrentes en el proceso a quo,
careciendo de relevancia a los efectos de la presente cuestión de inconstitucionalidad las
objeciones puestas de manifiesto por la letrada de les Corts Valencianes de que existan
defectos en la hoja de aprecio, dado que la resolución del jurado provincial de
cve: BOE-A-2023-25989
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en el texto refundido. Como ha sostenido la STC 194/2000, de 19 de julio, FJ 11,
«mantener en el ordenamiento preceptos de un texto refundido reproduciendo preceptos
legales declarados inconstitucionales y nulos supone introducir un elemento de
inseguridad jurídica que este tribunal en el marco de sus competencias está llamado a
evitar».
Consideraciones previas sobre la norma cuya constitucionalidad se cuestiona.
La disposición transitoria undécima introducida en la Ley 5/2014, prevé una
«suspensión» del cómputo de los plazos para advertir a la administración competente
para que presente la hoja de aprecio correspondiente y para que se dirija al jurado
provincial de expropiación para fijar el precio justo establecido por el art.104 de dicho
texto legal. El art. 104 es el que establece el «derecho a la expropiación rogada» de los
propietarios de terrenos afectados por un plan de urbanismo, que hayan sido destinados
a dotaciones, y que no puedan obtenerse por las cesiones obligatorias que se imponen
en la norma urbanística, por no resultar posible la justa distribución de beneficios y
cargas en el correspondiente ámbito de actuación. Dicho derecho puede ejercerse
cuando transcurran cinco años desde la entrada en vigor del plan sin que se lleve a
efecto la expropiación de dichos terrenos, y anunciando a la administración competente
su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, y debe llevarse a cabo por ministerio
de la ley si transcurren otros dos años desde dicho anuncio.
En contra de lo que viene a sostener la letrada de la Generalitat esta figura tiene, en
dichos supuestos, un marcado carácter tuitivo al servir, como viene reconociendo la
jurisprudencia del Tribunal Supremo, «para evitar la indefensión de los propietarios que,
como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno,
facultándoles para forzar a la administración a que les expropie, impidiendo así que su
derecho de propiedad quede vacío de contenido económico» (STS 7200/2012, de 5 de
noviembre de 2012, FJ 4). Es decir, como también se aclara en un momento posterior
por el Tribunal Supremo «lo que justifica la expropiación por ministerio de la ley es la
inactividad administrativa en la ejecución del planeamiento que ha definido
suficientemente el alcance del derecho de propiedad, de ahí que el precepto se refiera al
cómputo del plazo de advertencia, desde la entrada en vigor del plan o programa de
actuación urbanística, y su finalidad es evitar que la inactividad administrativa perjudique
o impida la efectividad el derecho del propietario en los términos definidos con carácter
eficaz por el planeamiento. Expresado en sentido negativo, la institución no tiene por
objeto solventar o remediar la posible omisión o retraso de la administración en el
ejercicio de sus facultades de ordenación urbanística, que tiene sus propios cauces
legales en los términos que contempla la regulación de la participación de los
ciudadanos en los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de
ordenación y el régimen de impugnación de los mismos; y menos aún se contempla por
el legislador la posibilidad de utilizar la expropiación por ministerio de la ley como una
modalidad de penalización de la inactividad administrativa en la ordenación urbanística»
(STS 461/2020, de 14 de febrero de 2020, FJ 1).
El derecho a la expropiación rogada o por ministerio de la ley que se reconoce en el
art. 104 de la Ley 5/2014 queda suspendido temporalmente por la disposición transitoria
undécima introducida por la Ley 13/2016, desde 1 de enero de 2017 hasta el 31 de
diciembre de 2018, y cuatro días antes de expirar ese plazo, la Ley 27/2018, de 27 de
diciembre, prorroga la suspensión hasta el 31 de diciembre de 2020, y un día antes de
expirar este último plazo, la Ley 3/2020, de 30 de diciembre, prorroga nuevamente la
suspensión hasta el 31 de diciembre de 2023, suspensión ahora recogida en la
disposición transitoria vigésima del texto refundido aprobado por el Decreto
Legislativo 1/2021.
Y esta suspensión afecta directamente a los recurrentes en el proceso a quo,
careciendo de relevancia a los efectos de la presente cuestión de inconstitucionalidad las
objeciones puestas de manifiesto por la letrada de les Corts Valencianes de que existan
defectos en la hoja de aprecio, dado que la resolución del jurado provincial de
cve: BOE-A-2023-25989
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