T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-25988)
Pleno. Sentencia 167/2023, de 22 de noviembre de 2023. Recurso de amparo 5657-2021. Promovido por don Javier Ignacio Maroto Aranzábal y doña Salomé Pradas Ten en relación con las resoluciones de la presidenta del Senado que declararon la nulidad de la votación de una enmienda en el Pleno de la Cámara. Vulneración del derecho al ejercicio de las funciones representativas en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes: indebida aceptación del veto gubernamental a una iniciativa legislativa que no afectaba al presupuesto en vigor.
39 páginas totales
Página
BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 21 de diciembre de 2023
Sec. TC. Pág. 169505
Con carácter general y, en particular, en relación con la presentación de enmiendas
en el Senado existe una consolidada doctrina constitucional sobre esa exigencia de
congruencia o conexión de homogeneidad entre las enmiendas y la iniciativa legislativa,
que resulta de aplicación a las propuestas de modificación, sin perjuicio de su
modulación en atención a las singularidades y especificidades propias de esta clase de
enmienda [SSTC 59/2015, FJ 6 a) y 216/2015, FJ 6 a)].
En este sentido, el Tribunal tiene declarado que, aunque ni la Constitución ni el
Reglamento del Senado contienen una previsión expresa relativa a los limites materiales
al derecho de enmienda, «[e]llo, sin embargo, no implica que desde la perspectiva
constitucional no quepa extraer la exigencia general de conexión u homogeneidad entre
las enmiendas y el texto a enmendar». La necesidad de esta correlación –dijimos– «se
deriva, en primer lugar, del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda
enmienda tiene respecto al texto enmendado» y, en segundo lugar, de «la propia lógica
de la tramitación legislativa […], ya que una vez que una iniciativa legislativa es adaptada
por la Cámara o Asamblea Legislativa como objeto de deliberación, no cabe alterar su
objeto mediante las enmiendas al articulado, toda vez que esa función la cumple,
precisamente, el ya superado trámite de enmiendas a la totalidad, que no puede ser
reabierto». La proyección de esta doctrina a la posición del Senado en el procedimiento
legislativo ha llevado al Tribunal a afirmar que «parece lógico concluir que la facultad de
enmienda senatorial a la que se refiere el art. 90.2 CE se entendió, al elaborar la
Constitución, limitada a las enmiendas que guarden una mínima relación de
homogeneidad con los proyectos [y proposiciones] de ley remitidos por el Congreso»,
pues «[e]sta interpretación es, sin duda, la que mejor se adecua a las disposiciones
constitucionales que regulan la facultad de iniciativa legislativa del Senado y del
procedimiento legislativo general» (STC 119/2011, FJ 6; en el mismo sentido
SSTC 59/2015, FJ 5, y 216/2015, FJ 5).
En cuanto al alcance del control del requisito de la congruencia o conexión de
homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa, hemos
reconocido a los órganos de las Cámaras a los que reglamentariamente corresponda
constatar su cumplimiento «un amplio margen de apreciación para determinar la
existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de
debate», pues «de lo contrario el procedimiento legislativo se vería atrapado en unas
reglas tan rígidas que pueden convertir el debate parlamentario en un procedimiento
completamente reglado» [SSTC 119/2011, FJ 7, y 59/2015, FJ 5 b)]. En concreto,
aquellos órganos, cuando aprecien una falta absoluta de conexión, deberán valorar,
«siquiera de forma sucinta, si concurre o no tal conexión mínima, de suerte que ‘solo
cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la
enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de
enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa’
(STC 199/2011, FJ 7)» [STC 59/2015, FJ 6 a); en el mismo sentido, SSTC 204/2011,
de 15 de diciembre, y 216/2015, FJ 5].
7. El veto presupuestario gubernamental y las propuestas de modificación:
controversias e incidentes.
a) Las propuestas de modificación, en tanto que especie del género enmienda, no
privan al Gobierno de la facultad de veto presupuestario que le reconoce el art. 134.6
CE, a cuyo tenor, «[t]oda […] enmienda que suponga aumento de los créditos o
disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para
su tramitación».
De no admitirse el ejercicio por el Gobierno de esta facultad en relación con las
propuestas de modificación, a través de estas se podrían proponer en la fase final del
procedimiento legislativo, concluida, por lo tanto, la fase inicial de presentación de
enmiendas al proyecto o proposición de ley, la introducción de modificaciones en la
iniciativa legislativa que pudieran suponer un incremento de los créditos o una
disminución de los ingresos presupuestarios, frente a las que el Gobierno se vería
cve: BOE-A-2023-25988
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 304
Jueves 21 de diciembre de 2023
Sec. TC. Pág. 169505
Con carácter general y, en particular, en relación con la presentación de enmiendas
en el Senado existe una consolidada doctrina constitucional sobre esa exigencia de
congruencia o conexión de homogeneidad entre las enmiendas y la iniciativa legislativa,
que resulta de aplicación a las propuestas de modificación, sin perjuicio de su
modulación en atención a las singularidades y especificidades propias de esta clase de
enmienda [SSTC 59/2015, FJ 6 a) y 216/2015, FJ 6 a)].
En este sentido, el Tribunal tiene declarado que, aunque ni la Constitución ni el
Reglamento del Senado contienen una previsión expresa relativa a los limites materiales
al derecho de enmienda, «[e]llo, sin embargo, no implica que desde la perspectiva
constitucional no quepa extraer la exigencia general de conexión u homogeneidad entre
las enmiendas y el texto a enmendar». La necesidad de esta correlación –dijimos– «se
deriva, en primer lugar, del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda
enmienda tiene respecto al texto enmendado» y, en segundo lugar, de «la propia lógica
de la tramitación legislativa […], ya que una vez que una iniciativa legislativa es adaptada
por la Cámara o Asamblea Legislativa como objeto de deliberación, no cabe alterar su
objeto mediante las enmiendas al articulado, toda vez que esa función la cumple,
precisamente, el ya superado trámite de enmiendas a la totalidad, que no puede ser
reabierto». La proyección de esta doctrina a la posición del Senado en el procedimiento
legislativo ha llevado al Tribunal a afirmar que «parece lógico concluir que la facultad de
enmienda senatorial a la que se refiere el art. 90.2 CE se entendió, al elaborar la
Constitución, limitada a las enmiendas que guarden una mínima relación de
homogeneidad con los proyectos [y proposiciones] de ley remitidos por el Congreso»,
pues «[e]sta interpretación es, sin duda, la que mejor se adecua a las disposiciones
constitucionales que regulan la facultad de iniciativa legislativa del Senado y del
procedimiento legislativo general» (STC 119/2011, FJ 6; en el mismo sentido
SSTC 59/2015, FJ 5, y 216/2015, FJ 5).
En cuanto al alcance del control del requisito de la congruencia o conexión de
homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa, hemos
reconocido a los órganos de las Cámaras a los que reglamentariamente corresponda
constatar su cumplimiento «un amplio margen de apreciación para determinar la
existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de
debate», pues «de lo contrario el procedimiento legislativo se vería atrapado en unas
reglas tan rígidas que pueden convertir el debate parlamentario en un procedimiento
completamente reglado» [SSTC 119/2011, FJ 7, y 59/2015, FJ 5 b)]. En concreto,
aquellos órganos, cuando aprecien una falta absoluta de conexión, deberán valorar,
«siquiera de forma sucinta, si concurre o no tal conexión mínima, de suerte que ‘solo
cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la
enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de
enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa’
(STC 199/2011, FJ 7)» [STC 59/2015, FJ 6 a); en el mismo sentido, SSTC 204/2011,
de 15 de diciembre, y 216/2015, FJ 5].
7. El veto presupuestario gubernamental y las propuestas de modificación:
controversias e incidentes.
a) Las propuestas de modificación, en tanto que especie del género enmienda, no
privan al Gobierno de la facultad de veto presupuestario que le reconoce el art. 134.6
CE, a cuyo tenor, «[t]oda […] enmienda que suponga aumento de los créditos o
disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para
su tramitación».
De no admitirse el ejercicio por el Gobierno de esta facultad en relación con las
propuestas de modificación, a través de estas se podrían proponer en la fase final del
procedimiento legislativo, concluida, por lo tanto, la fase inicial de presentación de
enmiendas al proyecto o proposición de ley, la introducción de modificaciones en la
iniciativa legislativa que pudieran suponer un incremento de los créditos o una
disminución de los ingresos presupuestarios, frente a las que el Gobierno se vería
cve: BOE-A-2023-25988
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 304
