T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-25987)
Pleno. Sentencia 166/2023, de 22 de noviembre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 5305-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con el artículo 15 y el punto sexto de la disposición final primera del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional a aplicar tras la finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. Límites de los decretos leyes: medida de urgencia dictada con justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante y cumpliendo la exigencia de conexión de sentido, que no quebranta los límites materiales de estas normas.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 21 de diciembre de 2023
Sec. TC. Pág. 169470
de diciembre) y ha sido ampliamente resumida en pronunciamientos posteriores (entre
los más recientes, SSTC 17/2023, de 9 de marzo, FJ 2, o 18/2023, de 21 de marzo,
FJ 2), lo que nos dispensa de reiterarla una vez más.
Bastará recordar que los términos «extraordinaria y urgente necesidad» no
constituyen una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de
apreciación política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un
verdadero límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes; que la apreciación de la
concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que
corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de
urgencia) y al Congreso de los Diputados (titular de la potestad de convalidar, derogar o
tramitar el texto como proyecto de ley), incumbiéndole a este tribunal controlar que ese
juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los
órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los
decretos-leyes; y que ese control externo se concreta en la comprobación de que el
Gobierno haya definido, de manera explícita y razonada, una situación de extraordinaria
y urgente necesidad que precise de una respuesta normativa con rango de ley, y de que,
además, exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas
adoptadas para hacerle frente (en este sentido, STC 40/2021, de 18 de febrero, FJ 2).
Aunque ambos aspectos están íntimamente ligados, su examen por separado facilita
desde un punto de vista metodológico el análisis de las consideraciones de las partes y,
en última instancia, el control que le corresponde efectuar a este tribunal.
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, nuestra doctrina ha precisado
que no es necesario que la misma se contenga siempre en el propio decreto-ley, sino
que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos que son,
básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo
largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de
elaboración de la misma (STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, y las que allí se
citan). Respecto de la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las
medidas adoptadas, deben valorarse el contenido y la estructura de las disposiciones
incluidas en el decreto-ley controvertido [por todas STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4 e)].
4. Explicación por el Gobierno de la concurrencia del presupuesto habilitante de
«extraordinaria y urgente necesidad».
Conforme al canon que se acaba de exponer procede examinar ahora la
concurrencia del presupuesto habilitante de la norma, consistente en la concurrencia de
una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Examen que se ha de llevar a cabo
mediante la valoración conjunta del preámbulo de la norma, el debate parlamentario de
convalidación y el propio expediente de elaboración. Además, es preciso tener en cuenta
que los diputados recurrentes no discuten la concurrencia del presupuesto habilitante de
la extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) en relación con el conjunto del Real
Decreto-ley 8/2021 sino que consideran que las razones ofrecidas por el Gobierno no
justifican la existencia del presupuesto habilitante respecto de las concretas
disposiciones impugnadas. En casos como este la necesaria justificación de la
extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) ha de ser verificada en relación
precisamente con los preceptos en concreto impugnados. Si las medidas son diversas,
las situaciones concretas de urgencia y necesidad que justifican su adopción también
son susceptibles de serlo (en un sentido similar, STC 199/2015, de 24 de septiembre,
FJ 5). Este examen no obstante debe venir precedido de una consideración genérica de
las causas invocadas por el Gobierno para la aprobación del decreto-ley, como acto
normativo unitario (por todas, STC 111/2021, de 13 de mayo, FJ 4 y las que cita).
a) En la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2021, el conjunto de medidas
adoptadas en la norma de urgencia se relaciona con la, en ese momento, próxima
finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de
octubre y prorrogado hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021 en virtud del Real
cve: BOE-A-2023-25987
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 304
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de diciembre) y ha sido ampliamente resumida en pronunciamientos posteriores (entre
los más recientes, SSTC 17/2023, de 9 de marzo, FJ 2, o 18/2023, de 21 de marzo,
FJ 2), lo que nos dispensa de reiterarla una vez más.
Bastará recordar que los términos «extraordinaria y urgente necesidad» no
constituyen una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de
apreciación política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un
verdadero límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes; que la apreciación de la
concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que
corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de
urgencia) y al Congreso de los Diputados (titular de la potestad de convalidar, derogar o
tramitar el texto como proyecto de ley), incumbiéndole a este tribunal controlar que ese
juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los
órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los
decretos-leyes; y que ese control externo se concreta en la comprobación de que el
Gobierno haya definido, de manera explícita y razonada, una situación de extraordinaria
y urgente necesidad que precise de una respuesta normativa con rango de ley, y de que,
además, exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas
adoptadas para hacerle frente (en este sentido, STC 40/2021, de 18 de febrero, FJ 2).
Aunque ambos aspectos están íntimamente ligados, su examen por separado facilita
desde un punto de vista metodológico el análisis de las consideraciones de las partes y,
en última instancia, el control que le corresponde efectuar a este tribunal.
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, nuestra doctrina ha precisado
que no es necesario que la misma se contenga siempre en el propio decreto-ley, sino
que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos que son,
básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo
largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de
elaboración de la misma (STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, y las que allí se
citan). Respecto de la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las
medidas adoptadas, deben valorarse el contenido y la estructura de las disposiciones
incluidas en el decreto-ley controvertido [por todas STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4 e)].
4. Explicación por el Gobierno de la concurrencia del presupuesto habilitante de
«extraordinaria y urgente necesidad».
Conforme al canon que se acaba de exponer procede examinar ahora la
concurrencia del presupuesto habilitante de la norma, consistente en la concurrencia de
una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Examen que se ha de llevar a cabo
mediante la valoración conjunta del preámbulo de la norma, el debate parlamentario de
convalidación y el propio expediente de elaboración. Además, es preciso tener en cuenta
que los diputados recurrentes no discuten la concurrencia del presupuesto habilitante de
la extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) en relación con el conjunto del Real
Decreto-ley 8/2021 sino que consideran que las razones ofrecidas por el Gobierno no
justifican la existencia del presupuesto habilitante respecto de las concretas
disposiciones impugnadas. En casos como este la necesaria justificación de la
extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) ha de ser verificada en relación
precisamente con los preceptos en concreto impugnados. Si las medidas son diversas,
las situaciones concretas de urgencia y necesidad que justifican su adopción también
son susceptibles de serlo (en un sentido similar, STC 199/2015, de 24 de septiembre,
FJ 5). Este examen no obstante debe venir precedido de una consideración genérica de
las causas invocadas por el Gobierno para la aprobación del decreto-ley, como acto
normativo unitario (por todas, STC 111/2021, de 13 de mayo, FJ 4 y las que cita).
a) En la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2021, el conjunto de medidas
adoptadas en la norma de urgencia se relaciona con la, en ese momento, próxima
finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de
octubre y prorrogado hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021 en virtud del Real
cve: BOE-A-2023-25987
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