BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 21 de diciembre de 2023

Sec. TC. Pág. 169427

satisfacción de la salud pública y la salvaguarda anudada de intereses constitucionales
tan relevantes como la vida y la integridad física. Por análogas razones, en el examen de
la proporcionalidad estricta ha de valorarse que una grave afectación al derecho
fundamental, como es la prohibición de la manifestación por la autoridad gubernativa,
exige una alta certeza cognitiva de las premisas que justifican la intervención, es decir,
una seguridad epistémica acerca del riesgo que el ejercicio del derecho supone para el
bien protegido de la salud. Ello, sin perjuicio de que la certeza sobre la existencia del
riesgo no empece la incertidumbre característica de todo pronóstico de peligro sobre su
verificación, y que la gravedad del riesgo acreditado está en función no solo del grado de
probabilidad de que efectivamente acaezca, sino de la trascendencia de los resultados
lesivos que puedan producirse. Por último, resulta preciso un análisis concreto, atento a
las circunstancias definitorias del supuesto. La comparación en abstracto entre el
derecho de manifestación y la salud, pública e individual, la integridad física y la vida no
arroja elementos de juicio relevantes sobre la proporcionalidad de la intervención
administrativa. Procederemos por ello a la ponderación pertinente en el caso.
En primer lugar, el grado de injerencia en el derecho de reunión y manifestación que
representa la medida debe calificarse como muy intenso: la prohibición supone la
máxima afectación para un derecho que nuestro sistema constitucional reconoce como
derecho de libertad en el art. 21 CE. Esta atribución de máximo desvalor a la
interferencia en el derecho requiere como pauta de justificación de su proporcionalidad,
como hemos dicho, que la medida injerente permita una muy alta satisfacción de la
finalidad de salud pública e individual que perseguía la autoridad administrativa.
En segundo lugar, hay que evaluar la importancia del beneficio que la prohibición de
la manifestación representa para el bien jurídico de la salud pública, sin olvidar el efecto
positivo que la medida pudiera tener sobre la salud individual, la integridad física y la vida
de los manifestantes y de todas aquellas personas que tuvieran con ellos contacto,
durante y después de las concentraciones y de la manifestación. Trascendencia que,
como hemos señalado, deriva de la gravedad del riesgo que se pretende evitar y de la
eficacia de la medida limitadora para lograrlo.
Para determinar la gravedad del peligro hay que atender a las circunstancias
concurrentes en el momento de la decisión que se cuestiona, para cuya reconstrucción
tomamos en consideración los datos que aporta la resolución administrativa (de 3 de
marzo de 2021), que son también los manejados por la sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid. En ambas se vincula el argumento central del riesgo exponencial de
contagios con el hecho de que la situación en Madrid fuera de riesgo extremo, siendo una
de las tres comunidades autónomas de mayor incidencia acumulada, que contaba con la
mayor presión hospitalaria de toda España (43 por 100 en los servicios de cuidados
intensivos), así como con la posibilidad de concentraciones y desplazamientos masivos.
Para dimensionar este riesgo y calibrar la importancia del beneficio que la prohibición
de la manifestación proveía al fin de evitarlo, es preciso tener en cuenta el nivel de
actividad y las limitaciones que entonces se habían impuesto, interesando especialmente
las que afectaban a Madrid, ya que se había delegado en las autoridades autonómicas la
adopción de medidas más intensas en función de la evolución de la pandemia. Como se
sabe, el Real Decreto 926/2020, para toda España, restringía la circulación de personas
en horario nocturno, entre las 23:00 y las 6:00 horas, con numerosas excepciones. No
establecía limitaciones para actividades en la jornada diurna. La Orden 1405/2020, de 22
de octubre, de la Consejería de Sanidad, establecía el marco regulador. En el municipio de
Madrid, en nueve «zonas básicas de salud» correspondientes a siete distritos, se había
restringido la entrada y salida de personas, pero también contemplando muy diversas
excepciones no solo para atender necesidades familiares, laborales, profesionales,
empresariales, educativas y legales, sino para desplazarse a entidades financieras y de
seguros, trámites administrativos inaplazables, y otras «de análoga naturaleza».
Resulta del máximo interés para determinar el beneficio que para la salud pública
representaba la prohibición de la manifestación –una concentración de 250 personas en
un espacio abierto, la plaza de Cibeles, un día laborable, que suponía el ejercicio de un

cve: BOE-A-2023-25985
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Núm. 304