T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-25631)
Pleno. Sentencia 149/2023, de 7 de noviembre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 616-2023. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid respecto del artículo 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias. Supuesta vulneración del derecho al ejercicio de las funciones representativas (homogeneidad de las enmiendas parlamentarias respecto del texto que se pretende modificar), principios de legalidad tributaria, capacidad económica y no confiscatoriedad, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional: constitucionalidad del precepto legal que crea el impuesto temporal sobre grandes fortunas como tributo directo, de naturaleza personal y complementario del impuesto sobre el patrimonio. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 18 de diciembre de 2023
Sec. TC. Pág. 167098
de la STC 26/2015, de 19 de febrero /respecto del impuesto autonómico sobre depósitos
bancarios), en la que este tribunal reconoció al Estado –como no podía ser de otra
manera– la búsqueda de finalidades armonizadoras, disponiendo el legislador estatal
«de diferentes instrumentos para su desarrollo, sin que corresponda a este tribunal
enjuiciar la oportunidad de utilizar un instrumento u otro sino tan solo si el concretamente
seleccionado tiene encaje en el reparto competencial en esta materia» (FJ 4). Sin
embargo, la sentencia de la mayoría ha «olvidado» las siguientes circunstancias: (i) el
impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito era un «tributo propio» de
algunas comunidades autónomas (no un «tributo cedido»), siendo el régimen normativo
de unos y los otros absolutamente distinto (pues en los tributos propios solo opera como
límite el art. 6 LOFCA, pudiendo el Estado incluso «absorber» la materia imponible
«ocupada» por las comunidades autónomas); (ii) no es baladí recordar que «los tributos
propios no forman parte del sistema de financiación» (apartado 4.4.9 del
Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, para la
reforma del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y
ciudades con estatuto de autonomía), al contrario de los «tributos cedidos» que se erigen
en un elemento estructural del sistema de financiación vigente; (iii) una eventual
armonización de los tributos propios [«aun en el caso de materias atribuidas a la
competencia de estas, cuando así lo exija el interés general» (art. 150.3 CE)], puede
articularse a través de cualquier texto legislativo, siempre que las Cortes Generales
hubiesen apreciado esa necesidad (art. 150.3 CE), no como en los «tributos cedidos»
que, por su carácter estructural del sistema de financiación, tienen previsto un sistema
multilateral de modificación; y (iv) el instrumento seleccionado en el caso del impuesto
sobre los depósitos en las entidades de crédito tenía perfecto encaje en el reparto
competencial sobre la materia («tributos propios»), circunstancia esta que no concurre
con el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas.
En efecto, distintas cerraduras se deben abrir con diferentes llaves. Los «tributos
cedidos», a diferencia de los «propios», al erigirse en uno de los pilares estructurales del
sistema de financiación, su modificación o supresión conlleva necesariamente una
tramitación diferente. No basta, pues, con la aprobación de una ley, sino que tiene que
articularse a través del previo acuerdo en el seno del Conejo de Política Fiscal y
Financiera, con la consiguiente modificación de la LOFCA, del estatuto de autonomía, de
la ley general de cesión de tributos del Estado a las comunidades autónomas, de la ley
específica de cesión de tributos del Estado a cada comunidad autónoma (previo acuerdo
en la correspondiente comisión mixta) y de la ley autonómica que trasponga el alcance
de la nueva cesión acordada a su ámbito territorial (como se ha venido haciendo a lo
largo del actual período constitucional a través de los acuerdos del Consejo de Política
Fiscal y Financiera 1/1982, de 18 de febrero; 1/1986, de 7 de noviembre; 1/1992, de 20
de enero; 1/1993, de 7 de octubre; 1/1996, de 23 de septiembre; 2/2001, de 27 de julio;
y 6/2009, de 15 de julio).
Si lo anterior es así para andar el camino hacia la «descentralización» (esto es, para
que el Estado ceda tributos de su titularidad y delegue diferentes competencias
asociadas a los mismos), con más motivo debe serlo para desandarlo, volviendo a la
«centralización» (cuando se revierta el alcance de la cesión previamente acordado). La
forma de «armonizar» el tributo, sin embargo, mediante la incorporación sorpresiva de un
nuevo art. 3 a una iniciativa legislativa en tramitación (la Ley 38/2022), sin haberse
buscado el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, ni modificado la LOFCA,
las normas estatutarias y las leyes de cesión de tributos a las comunidades autónomas
(previo acuerdo en las correspondientes comisiones mixtas), dista mucho de poder
considerarse que se haya hecho de manera conforme con las normas del bloque de la
constitucionalidad. Y no desdice esta afirmación el hecho que la Ley 38/2022 no haya
incidido «directa» y «formalmente» en el impuesto sobre el patrimonio, porque lo cierto
es que, a través del artificio articulado con la creación del impuesto temporal de
solidaridad de las grandes fortunas, a lo que sí se ha afectado «directamente» no solo es
a la «autonomía política» de las comunidades autónomas, esto es, a su capacidad para
cve: BOE-A-2023-25631
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Núm. 301
Lunes 18 de diciembre de 2023
Sec. TC. Pág. 167098
de la STC 26/2015, de 19 de febrero /respecto del impuesto autonómico sobre depósitos
bancarios), en la que este tribunal reconoció al Estado –como no podía ser de otra
manera– la búsqueda de finalidades armonizadoras, disponiendo el legislador estatal
«de diferentes instrumentos para su desarrollo, sin que corresponda a este tribunal
enjuiciar la oportunidad de utilizar un instrumento u otro sino tan solo si el concretamente
seleccionado tiene encaje en el reparto competencial en esta materia» (FJ 4). Sin
embargo, la sentencia de la mayoría ha «olvidado» las siguientes circunstancias: (i) el
impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito era un «tributo propio» de
algunas comunidades autónomas (no un «tributo cedido»), siendo el régimen normativo
de unos y los otros absolutamente distinto (pues en los tributos propios solo opera como
límite el art. 6 LOFCA, pudiendo el Estado incluso «absorber» la materia imponible
«ocupada» por las comunidades autónomas); (ii) no es baladí recordar que «los tributos
propios no forman parte del sistema de financiación» (apartado 4.4.9 del
Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, para la
reforma del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y
ciudades con estatuto de autonomía), al contrario de los «tributos cedidos» que se erigen
en un elemento estructural del sistema de financiación vigente; (iii) una eventual
armonización de los tributos propios [«aun en el caso de materias atribuidas a la
competencia de estas, cuando así lo exija el interés general» (art. 150.3 CE)], puede
articularse a través de cualquier texto legislativo, siempre que las Cortes Generales
hubiesen apreciado esa necesidad (art. 150.3 CE), no como en los «tributos cedidos»
que, por su carácter estructural del sistema de financiación, tienen previsto un sistema
multilateral de modificación; y (iv) el instrumento seleccionado en el caso del impuesto
sobre los depósitos en las entidades de crédito tenía perfecto encaje en el reparto
competencial sobre la materia («tributos propios»), circunstancia esta que no concurre
con el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas.
En efecto, distintas cerraduras se deben abrir con diferentes llaves. Los «tributos
cedidos», a diferencia de los «propios», al erigirse en uno de los pilares estructurales del
sistema de financiación, su modificación o supresión conlleva necesariamente una
tramitación diferente. No basta, pues, con la aprobación de una ley, sino que tiene que
articularse a través del previo acuerdo en el seno del Conejo de Política Fiscal y
Financiera, con la consiguiente modificación de la LOFCA, del estatuto de autonomía, de
la ley general de cesión de tributos del Estado a las comunidades autónomas, de la ley
específica de cesión de tributos del Estado a cada comunidad autónoma (previo acuerdo
en la correspondiente comisión mixta) y de la ley autonómica que trasponga el alcance
de la nueva cesión acordada a su ámbito territorial (como se ha venido haciendo a lo
largo del actual período constitucional a través de los acuerdos del Consejo de Política
Fiscal y Financiera 1/1982, de 18 de febrero; 1/1986, de 7 de noviembre; 1/1992, de 20
de enero; 1/1993, de 7 de octubre; 1/1996, de 23 de septiembre; 2/2001, de 27 de julio;
y 6/2009, de 15 de julio).
Si lo anterior es así para andar el camino hacia la «descentralización» (esto es, para
que el Estado ceda tributos de su titularidad y delegue diferentes competencias
asociadas a los mismos), con más motivo debe serlo para desandarlo, volviendo a la
«centralización» (cuando se revierta el alcance de la cesión previamente acordado). La
forma de «armonizar» el tributo, sin embargo, mediante la incorporación sorpresiva de un
nuevo art. 3 a una iniciativa legislativa en tramitación (la Ley 38/2022), sin haberse
buscado el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, ni modificado la LOFCA,
las normas estatutarias y las leyes de cesión de tributos a las comunidades autónomas
(previo acuerdo en las correspondientes comisiones mixtas), dista mucho de poder
considerarse que se haya hecho de manera conforme con las normas del bloque de la
constitucionalidad. Y no desdice esta afirmación el hecho que la Ley 38/2022 no haya
incidido «directa» y «formalmente» en el impuesto sobre el patrimonio, porque lo cierto
es que, a través del artificio articulado con la creación del impuesto temporal de
solidaridad de las grandes fortunas, a lo que sí se ha afectado «directamente» no solo es
a la «autonomía política» de las comunidades autónomas, esto es, a su capacidad para
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