T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-24495)
Sala Segunda. Sentencia 132/2023, de 23 de octubre de 2023. Recurso de amparo 5030-2021. Promovido por doña María Concepción Gamarra Ruiz-Clavijo en relación con los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados que rechazaron la toma en consideración por el Pleno de la proposición de ley relativa a la creación de la Autoridad Independiente de Recuperación Económica y la mejora de la gobernanza de los fondos europeos de recuperación. Supuesta vulneración del derecho al ejercicio del cargo representativo: veto gubernamental a una iniciativa legislativa susceptible de provocar un incremento de créditos presupuestarios (SSTC 34/2018 y 44/2018). Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 30 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 159868
dotación presupuestaria a la mencionada autoridad, por lo que admite el impacto
presupuestario.
No se puede aceptar que el impacto presupuestario sea nulo, porque la proposición
proponga que se realicen altas y bajas en el presupuesto, en concreto baja en el
Ministerio de Hacienda y alta en el Ministerio de Economía en la misma cuantía. Y ello,
porque no caben compensaciones que supongan un aumento de créditos y no se
correspondan a una misma sección –así lo dispone el art. 133.3 RCD con relación a las
enmiendas al proyecto de ley de presupuestos generales del estado–. Además, la
doctrina constitucional no alude a la posibilidad de compensación de créditos como
mecanismo para justificar un coste cero y evitar el veto presupuestario.
Apelar a la necesidad de modificación presupuestaria, corrobora la existencia de una
mayor necesidad de crédito. La compensación operaría en un momento posterior. Si se
aplicara este mecanismo de la compensación de créditos, nunca habría incremento de
gastos a los efectos de justificar el veto del Gobierno, pues siempre sería posible
encontrar una partida en donde aplicar la baja, imponiendo los grupos parlamentarios al
Gobierno, mediante las proposiciones de ley, la obligación de dar de alta y de baja en el
presupuesto en vigor, alterando las previsiones de ejecución presupuestaria del
Gobierno.
Añade el Gobierno que la proposición de ley implica un incremento de los gastos de
personal, repercutiendo en el capítulo I de los presupuestos generales del Estado,
haciendo referencia para ello al segundo párrafo de su art. 7 cuando indica que «[e]l
personal al servicio de la Autoridad Independiente para la Recuperación Económica
será, con carácter general, funcionario de carrera de las administraciones públicas. Si
bien podrá reservarse un 20 % de plazas a personal laboral procedente de organismos
nacionales o internacionales o personal eventual que permita atraer gestores
competentes del sector privado, con un trayectoria y experiencia que se pueda
contrastar», lo que para el Gobierno puede generar un impacto en el capítulo I.
La explicación de la demanda de que esas contrataciones no suponen un coste
porque se pueden incluir dentro de la dotación presupuestaria asignada al capítulo II al
propio mecanismo de recuperación y resiliencia, implica admitir que efectivamente las
contrataciones tienen un coste, dando la razón al Gobierno. Que la dotación de las
contrataciones encaje en un concepto presupuestario no implica que no tengan coste,
siendo dudoso que los grupos parlamentarios puedan indicar al Gobierno la forma en la
que dotar presupuestariamente las medias, incidiendo en la autonomía de este para
ejecutar el presupuesto.
La Autoridad que pretende crear la proposición de ley supondría una duplicidad
organizativa pues el Real Decreto-ley 36/2020 había creado una gobernanza
especialmente orientada a facilitar la toma de decisiones y garantizar un control efectivo
y auditoria de los fondos y de su regulación resulta que la ejecución de la autoridad a
que se refiere la proposición de ley conlleva gastos de personal que han de ser
presupuestados. Es por otra parte hipotético que no se deba acudir a un refuerzo de
personal por la necesidad de gestionar las ayudas antes de que acabara el presupuesto
en vigor, atendido el retraso en la recepción de los fondos. La realidad ha supuesto que
ya en el año 2021 se recibieron 19 000 millones de euros.
Finalmente, la utilización del término «susceptible» debe ser considerada en el
conjunto del escrito del Gobierno, del que resulta que considera la existencia de un
impacto presupuestario.
B) En segundo lugar, en relación con las facultades de la mesa de control del veto
del Gobierno.
a) En relación con la verificación de los requisitos formales, basta con verificar que
el Gobierno ha dado respuesta expresa, motivada y dentro del plazo estipulado. Indica
que el acuerdo de la mesa de 20 de abril de 2021 «da por expresada la disconformidad
del Gobierno, lo cual significa que ha considerado que la comunicación del Gobierno
cumple con estos requisitos formales». Sostiene que la mesa aprecia que el Gobierno
manifestó, en el plazo establecido al efecto que el art. 126.3 RCD y mediante escrito, su
cve: BOE-A-2023-24495
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Núm. 286
Jueves 30 de noviembre de 2023
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dotación presupuestaria a la mencionada autoridad, por lo que admite el impacto
presupuestario.
No se puede aceptar que el impacto presupuestario sea nulo, porque la proposición
proponga que se realicen altas y bajas en el presupuesto, en concreto baja en el
Ministerio de Hacienda y alta en el Ministerio de Economía en la misma cuantía. Y ello,
porque no caben compensaciones que supongan un aumento de créditos y no se
correspondan a una misma sección –así lo dispone el art. 133.3 RCD con relación a las
enmiendas al proyecto de ley de presupuestos generales del estado–. Además, la
doctrina constitucional no alude a la posibilidad de compensación de créditos como
mecanismo para justificar un coste cero y evitar el veto presupuestario.
Apelar a la necesidad de modificación presupuestaria, corrobora la existencia de una
mayor necesidad de crédito. La compensación operaría en un momento posterior. Si se
aplicara este mecanismo de la compensación de créditos, nunca habría incremento de
gastos a los efectos de justificar el veto del Gobierno, pues siempre sería posible
encontrar una partida en donde aplicar la baja, imponiendo los grupos parlamentarios al
Gobierno, mediante las proposiciones de ley, la obligación de dar de alta y de baja en el
presupuesto en vigor, alterando las previsiones de ejecución presupuestaria del
Gobierno.
Añade el Gobierno que la proposición de ley implica un incremento de los gastos de
personal, repercutiendo en el capítulo I de los presupuestos generales del Estado,
haciendo referencia para ello al segundo párrafo de su art. 7 cuando indica que «[e]l
personal al servicio de la Autoridad Independiente para la Recuperación Económica
será, con carácter general, funcionario de carrera de las administraciones públicas. Si
bien podrá reservarse un 20 % de plazas a personal laboral procedente de organismos
nacionales o internacionales o personal eventual que permita atraer gestores
competentes del sector privado, con un trayectoria y experiencia que se pueda
contrastar», lo que para el Gobierno puede generar un impacto en el capítulo I.
La explicación de la demanda de que esas contrataciones no suponen un coste
porque se pueden incluir dentro de la dotación presupuestaria asignada al capítulo II al
propio mecanismo de recuperación y resiliencia, implica admitir que efectivamente las
contrataciones tienen un coste, dando la razón al Gobierno. Que la dotación de las
contrataciones encaje en un concepto presupuestario no implica que no tengan coste,
siendo dudoso que los grupos parlamentarios puedan indicar al Gobierno la forma en la
que dotar presupuestariamente las medias, incidiendo en la autonomía de este para
ejecutar el presupuesto.
La Autoridad que pretende crear la proposición de ley supondría una duplicidad
organizativa pues el Real Decreto-ley 36/2020 había creado una gobernanza
especialmente orientada a facilitar la toma de decisiones y garantizar un control efectivo
y auditoria de los fondos y de su regulación resulta que la ejecución de la autoridad a
que se refiere la proposición de ley conlleva gastos de personal que han de ser
presupuestados. Es por otra parte hipotético que no se deba acudir a un refuerzo de
personal por la necesidad de gestionar las ayudas antes de que acabara el presupuesto
en vigor, atendido el retraso en la recepción de los fondos. La realidad ha supuesto que
ya en el año 2021 se recibieron 19 000 millones de euros.
Finalmente, la utilización del término «susceptible» debe ser considerada en el
conjunto del escrito del Gobierno, del que resulta que considera la existencia de un
impacto presupuestario.
B) En segundo lugar, en relación con las facultades de la mesa de control del veto
del Gobierno.
a) En relación con la verificación de los requisitos formales, basta con verificar que
el Gobierno ha dado respuesta expresa, motivada y dentro del plazo estipulado. Indica
que el acuerdo de la mesa de 20 de abril de 2021 «da por expresada la disconformidad
del Gobierno, lo cual significa que ha considerado que la comunicación del Gobierno
cumple con estos requisitos formales». Sostiene que la mesa aprecia que el Gobierno
manifestó, en el plazo establecido al efecto que el art. 126.3 RCD y mediante escrito, su
cve: BOE-A-2023-24495
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