T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-24507)
Pleno. Sentencia 144/2023, de 25 de octubre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 4977-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del grupo parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados en relación con el Real Decreto-ley 9/2021, de 11 de mayo, por el que se modifica el texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, para garantizar los derechos laborales de las personas dedicadas al reparto en el ámbito de las plataformas digitales. Límites de los decretos leyes: concurrencia del presupuesto habilitante de la situación de extraordinaria y urgente necesidad y de la conexión de sentido de las medidas dispuestas para hacerle frente. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 30 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 160013
materialmente pronunciarse» (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 3, citas y comillas
interiores suprimidas).
3. Doctrina constitucional relativa al presupuesto habilitante de la «extraordinaria y
urgente necesidad» (art. 86.1 CE).
Para enjuiciar la tacha de inconstitucionalidad denunciada en el recurso, atinente a la
insuficiente justificación y a la inexistencia del presupuesto habilitante de la
«extraordinaria y urgente necesidad» exigido por el art. 86.1 CE para la aprobación de
reales decretos-leyes, es necesario partir de la doctrina constitucional al respecto, que se
ha ido consolidando desde las primeras sentencias de este tribunal (SSTC 29/1982,
de 31 de mayo; 6/1983, de 4 de febrero; y 111/1983, de 2 de diciembre) y que ha sido
ampliamente resumida en pronunciamientos posteriores (entre los más recientes, las
SSTC 14/2020, de 28 de enero, FJ 2, y 15/2023, de 7 de marzo, FJ 3). Dicha doctrina
puede ser sintetizada como sigue:
a) El art. 86.1 CE «establece una habilitación al Gobierno para dictar normas con
fuerza de ley pero, en la medida en que supone sustituir en su función al Parlamento, es
una facultad excepcional al procedimiento legislativo ordinario que se encuentra, en
consecuencia, sometida a estrictos requisitos en la Constitución» (STC 156/2021, de 16
de septiembre, FJ 4). Ahora bien, hemos dicho de manera asimismo reiterada que «la
necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como una necesidad
absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden
público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades
públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo
con mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los
objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción
normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el
procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes»
(STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, citando jurisprudencia anterior desde la
STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5). Y también que «lo determinante es que la situación
que se trata de afrontar venga cualificada por las notas de gravedad, imprevisibilidad o
relevancia» (SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10; 137/2011, de 14 de septiembre,
FJ 7; y 47/2015, de 5 de marzo, FJ 5).
b) La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad
constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional
de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar,
derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). Sin embargo, los términos
«extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen una cláusula o expresión vacía de
significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno pueda
moverse libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación
mediante decretos-leyes. Incumbe a este tribunal «controlar que ese juicio político no
desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos
constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos leyes»
(STC 134/2021, de 24 de junio, FJ 3). Se trata, en definitiva, de un «control externo, en el
sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que
corresponde al Gobierno» (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y las que allí se
citan). Solo «en supuestos de uso abusivo o arbitrario» podrá este tribunal rechazar la
definición que el Gobierno haya hecho de una situación como de extraordinaria y urgente
necesidad (por todas, STC 29/1982, FJ 3).
c) Dicho control externo y ex post requiere el análisis de dos aspectos: por un lado,
la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el
Gobierno en la aprobación del decreto-ley; de otra parte, la existencia de una necesaria
conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para
subvenir a ella (STC 29/1982, FJ 3). Aunque ambos aspectos están íntimamente ligados,
su examen por separado facilita desde un punto de vista metodológico el análisis de las
cve: BOE-A-2023-24507
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 286
Jueves 30 de noviembre de 2023
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materialmente pronunciarse» (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 3, citas y comillas
interiores suprimidas).
3. Doctrina constitucional relativa al presupuesto habilitante de la «extraordinaria y
urgente necesidad» (art. 86.1 CE).
Para enjuiciar la tacha de inconstitucionalidad denunciada en el recurso, atinente a la
insuficiente justificación y a la inexistencia del presupuesto habilitante de la
«extraordinaria y urgente necesidad» exigido por el art. 86.1 CE para la aprobación de
reales decretos-leyes, es necesario partir de la doctrina constitucional al respecto, que se
ha ido consolidando desde las primeras sentencias de este tribunal (SSTC 29/1982,
de 31 de mayo; 6/1983, de 4 de febrero; y 111/1983, de 2 de diciembre) y que ha sido
ampliamente resumida en pronunciamientos posteriores (entre los más recientes, las
SSTC 14/2020, de 28 de enero, FJ 2, y 15/2023, de 7 de marzo, FJ 3). Dicha doctrina
puede ser sintetizada como sigue:
a) El art. 86.1 CE «establece una habilitación al Gobierno para dictar normas con
fuerza de ley pero, en la medida en que supone sustituir en su función al Parlamento, es
una facultad excepcional al procedimiento legislativo ordinario que se encuentra, en
consecuencia, sometida a estrictos requisitos en la Constitución» (STC 156/2021, de 16
de septiembre, FJ 4). Ahora bien, hemos dicho de manera asimismo reiterada que «la
necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como una necesidad
absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden
público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades
públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo
con mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los
objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción
normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el
procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes»
(STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, citando jurisprudencia anterior desde la
STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5). Y también que «lo determinante es que la situación
que se trata de afrontar venga cualificada por las notas de gravedad, imprevisibilidad o
relevancia» (SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10; 137/2011, de 14 de septiembre,
FJ 7; y 47/2015, de 5 de marzo, FJ 5).
b) La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad
constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional
de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar,
derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). Sin embargo, los términos
«extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen una cláusula o expresión vacía de
significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno pueda
moverse libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación
mediante decretos-leyes. Incumbe a este tribunal «controlar que ese juicio político no
desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos
constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos leyes»
(STC 134/2021, de 24 de junio, FJ 3). Se trata, en definitiva, de un «control externo, en el
sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que
corresponde al Gobierno» (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y las que allí se
citan). Solo «en supuestos de uso abusivo o arbitrario» podrá este tribunal rechazar la
definición que el Gobierno haya hecho de una situación como de extraordinaria y urgente
necesidad (por todas, STC 29/1982, FJ 3).
c) Dicho control externo y ex post requiere el análisis de dos aspectos: por un lado,
la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el
Gobierno en la aprobación del decreto-ley; de otra parte, la existencia de una necesaria
conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para
subvenir a ella (STC 29/1982, FJ 3). Aunque ambos aspectos están íntimamente ligados,
su examen por separado facilita desde un punto de vista metodológico el análisis de las
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