T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-22422)
Pleno. Sentencia 127/2023, de 27 de septiembre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 3726-2023. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos del Decreto-ley de la Junta de Extremadura 5/2022, de 31 de agosto, por el que se establecen medidas urgentes necesarias en la regulación del aprovechamiento de recursos minerales de litio en Extremadura. Límites a los decretos leyes autonómicos: nulidad de los preceptos relativos al tratamiento y beneficio metalúrgico y mineralúrgico en Extremadura, las consecuencias de su incumplimiento, y la declaración de utilidad pública e interés social a los efectos expropiatorios de las concesiones de explotación de los recursos minerales de litio. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 261
Miércoles 1 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 146366
«no predetermina las competencias que el Estado y las comunidades autónomas tienen
atribuidas en relación con el mismo» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14 y 15).
Ahora bien, no está de más, a los efectos de enfocar la controversia constitucional,
recordar que la afectación de un bien al dominio público «puede perseguir distintos fines:
típicamente, asegurar el uso público y su distribución pública mediante concesión de los
aprovechamientos privativos, permitir la prestación de un servicio público, fomentar la
riqueza nacional (art. 339 del Código civil), garantizar la gestión y utilización controlada o
equilibrada de un recurso esencial, u otros similares» o bien «la defensa y utilización
racional de la “riqueza del país”, en cuanto que subordinada al interés general (art. 128.1
de la Constitución)» (STC 227/1988, FJ 14).
De este modo, conforme a la atribución competencial prevista en el art. 149.1.25 CE,
le corresponde al Estado la fijación de unos criterios uniformes en el régimen minero que
garanticen tanto la gestión y utilización controlada o equilibrada de recursos esenciales,
como la defensa y utilización racional de la riqueza del país y su subordinación al interés
general (art. 128.1 CE).
Carácter básico de la regulación estatal.
Del encuadramiento competencial efectuado y del planteamiento del recurrente, de la
Junta y de la Asamblea de Extremadura, se desprende que la cuestión central para
decidir la presente controversia es, conforme a la reiterada doctrina de este tribunal
sobre la inconstitucionalidad de carácter mediato o indirecto (por todas, STC 103/2015,
de 28 de mayo, FJ 3), determinar –y este es el núcleo de la discrepancia entre las
partes– si el marco jurídico establecido por el Estado en el art. 73.1 de la
preconstitucional Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, es formal y materialmente básico
conforme a nuestra doctrina. Si así lo fuera, la regulación contenida en tal precepto
constituiría un ejercicio legítimo de la competencia estatal ex art. 149.1.25 CE, lo que
supondría que el precepto autonómico solo sería constitucional si resultase compatible
con dicha legislación básica.
Conviene por ello examinar el art. 73.1 de la Ley de minas. En el mismo se dispone
que, por causas de interés nacional, el Estado podrá obligar a los concesionarios a
ampliar sus investigaciones o a realizar el aprovechamiento en la forma y medida que
considere conveniente a dicho interés, pudiendo imponer incluso que el tratamiento y
beneficio metalúrgico y mineralúrgico de los recursos minerales se realice en España,
siguiendo a tal efecto las directrices de los planes nacionales de investigación minera y
de revalorización de la minería.
Como este tribunal ha tenido ocasión de afirmar en la referida STC 235/2015, FJ 4
–citada por la STC 260/2015–, en relación con el carácter formal y materialmente básico
de la Ley 22/1973, de minas, «en lo que respecta a su carácter formal, hay que tener en
cuenta que se trata de una norma preconstitucional por lo que, en el momento de su
dictado, no podía atender a esta exigencia» (STC 260/2015, FJ 3). En tal sentido,
tempranamente este tribunal tuvo ocasión de señalar que la legislación preconstitucional
puede regular las bases de una determinada materia (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1).
Más recientemente hemos recordado que «es doctrina consolidada que la dimensión
material de las normas básicas permite que puedan extraerse de las normas
preconstitucionales (que, obviamente, no pueden atender a la exigencia de explicitación
formal como normas básicas) los principios o criterios que pudieran tener tal carácter
[…], sirviendo, así, de parámetro de contraste con la norma objeto de la presente
cuestión» [SSTC 251/2006, de 25 de julio, FJ 9; 137/2013, de 6 de junio, FJ 2 b),
y 235/2015, FJ 4], salvo en aquellos supuestos en los que el legislador postconstitucional
haya procedido a establecer de un modo completo e innovador las bases de la materia,
en cuyo caso no cabría atribuir naturaleza básica a aquellos preceptos de la ley
preconstitucional, que no hubieran sido declarados expresamente como básicos por el
legislador postconstitucional (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9).
Ahora bien, en dichas sentencias también hemos advertido que «la operación de
deducir bases normativas de la legislación preconstitucional ha de realizarse con suma
cve: BOE-A-2023-22422
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3.
Núm. 261
Miércoles 1 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 146366
«no predetermina las competencias que el Estado y las comunidades autónomas tienen
atribuidas en relación con el mismo» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14 y 15).
Ahora bien, no está de más, a los efectos de enfocar la controversia constitucional,
recordar que la afectación de un bien al dominio público «puede perseguir distintos fines:
típicamente, asegurar el uso público y su distribución pública mediante concesión de los
aprovechamientos privativos, permitir la prestación de un servicio público, fomentar la
riqueza nacional (art. 339 del Código civil), garantizar la gestión y utilización controlada o
equilibrada de un recurso esencial, u otros similares» o bien «la defensa y utilización
racional de la “riqueza del país”, en cuanto que subordinada al interés general (art. 128.1
de la Constitución)» (STC 227/1988, FJ 14).
De este modo, conforme a la atribución competencial prevista en el art. 149.1.25 CE,
le corresponde al Estado la fijación de unos criterios uniformes en el régimen minero que
garanticen tanto la gestión y utilización controlada o equilibrada de recursos esenciales,
como la defensa y utilización racional de la riqueza del país y su subordinación al interés
general (art. 128.1 CE).
Carácter básico de la regulación estatal.
Del encuadramiento competencial efectuado y del planteamiento del recurrente, de la
Junta y de la Asamblea de Extremadura, se desprende que la cuestión central para
decidir la presente controversia es, conforme a la reiterada doctrina de este tribunal
sobre la inconstitucionalidad de carácter mediato o indirecto (por todas, STC 103/2015,
de 28 de mayo, FJ 3), determinar –y este es el núcleo de la discrepancia entre las
partes– si el marco jurídico establecido por el Estado en el art. 73.1 de la
preconstitucional Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, es formal y materialmente básico
conforme a nuestra doctrina. Si así lo fuera, la regulación contenida en tal precepto
constituiría un ejercicio legítimo de la competencia estatal ex art. 149.1.25 CE, lo que
supondría que el precepto autonómico solo sería constitucional si resultase compatible
con dicha legislación básica.
Conviene por ello examinar el art. 73.1 de la Ley de minas. En el mismo se dispone
que, por causas de interés nacional, el Estado podrá obligar a los concesionarios a
ampliar sus investigaciones o a realizar el aprovechamiento en la forma y medida que
considere conveniente a dicho interés, pudiendo imponer incluso que el tratamiento y
beneficio metalúrgico y mineralúrgico de los recursos minerales se realice en España,
siguiendo a tal efecto las directrices de los planes nacionales de investigación minera y
de revalorización de la minería.
Como este tribunal ha tenido ocasión de afirmar en la referida STC 235/2015, FJ 4
–citada por la STC 260/2015–, en relación con el carácter formal y materialmente básico
de la Ley 22/1973, de minas, «en lo que respecta a su carácter formal, hay que tener en
cuenta que se trata de una norma preconstitucional por lo que, en el momento de su
dictado, no podía atender a esta exigencia» (STC 260/2015, FJ 3). En tal sentido,
tempranamente este tribunal tuvo ocasión de señalar que la legislación preconstitucional
puede regular las bases de una determinada materia (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1).
Más recientemente hemos recordado que «es doctrina consolidada que la dimensión
material de las normas básicas permite que puedan extraerse de las normas
preconstitucionales (que, obviamente, no pueden atender a la exigencia de explicitación
formal como normas básicas) los principios o criterios que pudieran tener tal carácter
[…], sirviendo, así, de parámetro de contraste con la norma objeto de la presente
cuestión» [SSTC 251/2006, de 25 de julio, FJ 9; 137/2013, de 6 de junio, FJ 2 b),
y 235/2015, FJ 4], salvo en aquellos supuestos en los que el legislador postconstitucional
haya procedido a establecer de un modo completo e innovador las bases de la materia,
en cuyo caso no cabría atribuir naturaleza básica a aquellos preceptos de la ley
preconstitucional, que no hubieran sido declarados expresamente como básicos por el
legislador postconstitucional (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9).
Ahora bien, en dichas sentencias también hemos advertido que «la operación de
deducir bases normativas de la legislación preconstitucional ha de realizarse con suma
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