T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-22419)
Pleno. Sentencia 124/2023, de 26 de septiembre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 614-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana. Principio de autonomía local (autonomía provincial): nulidad de los preceptos legales que establecen las reglas de distribución del fondo de cooperación municipal y prevén el requerimiento al presidente de la diputación provincial para que se respeten las directrices de coordinación del plan sectorial de financiación del fondo. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 261
Miércoles 1 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 146313
constitucional ha añadido las exigencias de (i) predeterminación legal (las facultades de
coordinación han de estar específicamente atribuidas por la ley y ser suficientemente
predeterminadas en su contenido); (ii) proporcionalidad (además de responder a la
protección de intereses supralocales y asegurar un grado de capacidad decisoria del
ente local correlativo al nivel de interés local presente en el asunto afectado, la
coordinación solo procede en presencia de contradicciones y disfunciones en la actividad
de los sujetos coordinados, y siempre que no exista otro medio de afrontar tales
contradicciones o disfunciones); y (iii) lo que podríamos describir como una «prohibición
de sustitución» (pues la coordinación solo permite al ente superior fijar medios y
sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad
técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las administraciones
coordinadas, pero dejando siempre un margen de libre decisión o discrecionalidad en
favor de los entes coordinados; en otras palabras, no puede nunca traducirse en la
emanación de órdenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la
actividad del ente coordinado, pues ello los colocaría en una posición de subordinación
jerárquica o cuasi jerárquica, incompatible con su autonomía).
Por su parte, los arts. 10 y 59 LBRL suponen un desarrollo o concreción de la
autonomía local constitucionalmente garantizada en lo que específicamente incumbe a
las potestades de coordinación sobre los entes locales, a cuyo fin imponen estrictos
límites a la previsión legislativa de tales potestades. Los límites pueden sistematizarse
como sigue: (i) justificación en un interés supralocal «que las actividades o los servicios
trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades locales, incidan o
condicionen relevantemente los de las administraciones superiores, o sean concurrentes
o complementarios de los de estas»; (ii) subsidiariedad «que la coherencia de la
actuación de las administraciones públicas no pueda alcanzarse por los procedimientos
de cooperación voluntaria o estos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de
las características de la tarea pública de que se trate»; (iii) predeterminación «la ley
deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la
coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales
o las correspondientes asambleas legislativas»); (iv) sectorialidad y carácter no
exhaustivo «la coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación
con una materia, servicio o competencia determinados de los intereses generales o
comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la
determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente»; y
participación ponderada (deberá reconocerse a los entes locales un grado de
participación en la elaboración de los planes sectoriales que permita armonizar los
intereses públicos afectados).
La sentencia de la que discrepo se hace eco nominalmente de estas exigencias, pero
no las aplica en absoluto para resolver la impugnación planteada (así, por ejemplo, con
la exigencia de no predeterminación exhaustiva del sentido en que se ejercerá la
competencia coordinada, art. 59.1 LBRL) o las aplica modificando su contenido o con
argumentaciones inconsistentes, como explico a continuación.
Enjuiciamiento.
El último de los motivos de mi discrepancia con la sentencia se refiere al modo en
que aplica el canon de constitucionalidad que previamente ha definido para enjuiciar los
preceptos legales autonómicos que prevén la participación obligatoria de las provincias
en el fondo de cooperación municipal. Mi desacuerdo afecta a cada uno de los pasos del
enjuiciamiento.
a)
Justificación de la medida.
La sentencia avala como justificación del mecanismo controvertido la finalidad
perseguida con su aprobación por el legislador autonómico, a saber, garantizar un
sistema estable y equitativo de financiación municipal, evitando desigualdades en las
cve: BOE-A-2023-22419
Verificable en https://www.boe.es
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Núm. 261
Miércoles 1 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 146313
constitucional ha añadido las exigencias de (i) predeterminación legal (las facultades de
coordinación han de estar específicamente atribuidas por la ley y ser suficientemente
predeterminadas en su contenido); (ii) proporcionalidad (además de responder a la
protección de intereses supralocales y asegurar un grado de capacidad decisoria del
ente local correlativo al nivel de interés local presente en el asunto afectado, la
coordinación solo procede en presencia de contradicciones y disfunciones en la actividad
de los sujetos coordinados, y siempre que no exista otro medio de afrontar tales
contradicciones o disfunciones); y (iii) lo que podríamos describir como una «prohibición
de sustitución» (pues la coordinación solo permite al ente superior fijar medios y
sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad
técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las administraciones
coordinadas, pero dejando siempre un margen de libre decisión o discrecionalidad en
favor de los entes coordinados; en otras palabras, no puede nunca traducirse en la
emanación de órdenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la
actividad del ente coordinado, pues ello los colocaría en una posición de subordinación
jerárquica o cuasi jerárquica, incompatible con su autonomía).
Por su parte, los arts. 10 y 59 LBRL suponen un desarrollo o concreción de la
autonomía local constitucionalmente garantizada en lo que específicamente incumbe a
las potestades de coordinación sobre los entes locales, a cuyo fin imponen estrictos
límites a la previsión legislativa de tales potestades. Los límites pueden sistematizarse
como sigue: (i) justificación en un interés supralocal «que las actividades o los servicios
trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades locales, incidan o
condicionen relevantemente los de las administraciones superiores, o sean concurrentes
o complementarios de los de estas»; (ii) subsidiariedad «que la coherencia de la
actuación de las administraciones públicas no pueda alcanzarse por los procedimientos
de cooperación voluntaria o estos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de
las características de la tarea pública de que se trate»; (iii) predeterminación «la ley
deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la
coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales
o las correspondientes asambleas legislativas»); (iv) sectorialidad y carácter no
exhaustivo «la coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación
con una materia, servicio o competencia determinados de los intereses generales o
comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la
determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente»; y
participación ponderada (deberá reconocerse a los entes locales un grado de
participación en la elaboración de los planes sectoriales que permita armonizar los
intereses públicos afectados).
La sentencia de la que discrepo se hace eco nominalmente de estas exigencias, pero
no las aplica en absoluto para resolver la impugnación planteada (así, por ejemplo, con
la exigencia de no predeterminación exhaustiva del sentido en que se ejercerá la
competencia coordinada, art. 59.1 LBRL) o las aplica modificando su contenido o con
argumentaciones inconsistentes, como explico a continuación.
Enjuiciamiento.
El último de los motivos de mi discrepancia con la sentencia se refiere al modo en
que aplica el canon de constitucionalidad que previamente ha definido para enjuiciar los
preceptos legales autonómicos que prevén la participación obligatoria de las provincias
en el fondo de cooperación municipal. Mi desacuerdo afecta a cada uno de los pasos del
enjuiciamiento.
a)
Justificación de la medida.
La sentencia avala como justificación del mecanismo controvertido la finalidad
perseguida con su aprobación por el legislador autonómico, a saber, garantizar un
sistema estable y equitativo de financiación municipal, evitando desigualdades en las
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