T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-22419)
Pleno. Sentencia 124/2023, de 26 de septiembre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 614-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana. Principio de autonomía local (autonomía provincial): nulidad de los preceptos legales que establecen las reglas de distribución del fondo de cooperación municipal y prevén el requerimiento al presidente de la diputación provincial para que se respeten las directrices de coordinación del plan sectorial de financiación del fondo. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 261
Miércoles 1 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 146311
dimensión sustantiva –y no solamente financiera– de la autonomía provincial, ya que la
competencia provincial concernida era precisamente la que constituye el núcleo de la
autonomía de las provincias, siendo secundario o accidental el hecho de que tal
competencia se ejercite en buena medida a través de la capacidad de gasto. Y, en
segundo lugar, porque el legislador valenciano ha diseñado el mecanismo impugnado
invocando la figura de la coordinación, que es límite prototípico a la autonomía y tipo de
relación jurídica interadministrativa que puede trabarse entre cualesquiera niveles
territoriales del Estado descentralizado. Tal y como argumenté en la deliberación, nuestro
pronunciamiento en este proceso requería de un especial cuidado porque estaba
llamado a tener repercusiones generales sobre el régimen constitucional de la autonomía
provincial y, más ampliamente, sobre los tipos y límites de las relaciones
interadministrativas en el Estado descentralizado.
Carácter novedoso del caso.
La fundamentación jurídica de la sentencia de la que discrepo se apoya en
sentencias previas de este tribunal que, supuestamente, habrían avalado la
constitucionalidad de regulaciones autonómicas análogas a la que ahora se controvertía
(SSTC 27/1987, de 27 de febrero; 109/1998, de 21 de mayo, y 82/2020, de 15 de julio).
Sin embargo, lo enjuiciado en aquellos casos presenta profundas diferencias con el
«mecanismo de coordinación» ahora controvertido, que plantea una problemática
constitucional sobre la que hasta ahora nunca se había pronunciado este tribunal y que,
por lo tanto, no podía racionalmente resolverse mediante la invocación de precedente.
Para advertir este hecho hubiera sido necesario partir de un examen detenido de la
sustancia, finalidad y justificación del mecanismo enjuiciado, sin conformarse –como
hace la sentencia– con asumir de manera automática y acrítica la descripción que de él
hace el propio legislador autonómico. A estos efectos resultan de la máxima relevancia
los siguientes elementos: (i) la esencia del mecanismo controvertido consiste en atribuir
al Gobierno autonómico la capacidad de fijar unilateralmente las cuantías que cada
provincia obligatoriamente deberá aportar al fondo de cooperación municipal, cuantías
que se destinarán a los beneficiarios de manera incondicionada y para financiar su
actuación global; (ii) la finalidad declarada del legislador es crear un sistema estable y
equilibrado de financiación de los municipios, para garantizar su suficiencia financiera,
finalidad que determina la existencia de un interés general supraprovincial; y (iii) la
justificación de la necesidad del mecanismo elegido está en que un mecanismo de
participación opcional o voluntario de las diputaciones provinciales produce resultados
desiguales, porque no todas participan en el mismo grado, como demostró la experiencia
del antiguo fondo de cooperación regulado en la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen
local de la Comunitat Valenciana.
La toma en consideración de estos rasgos hace evidente la diferencia existente entre
el presente caso y los resueltos en los precedentes citados.
En primer lugar, la STC 27/1987 avaló la constitucionalidad de los preceptos de la
Ley valenciana 2/1983, de 4 de octubre, que declaraban de interés general de la
comunidad autónoma, entre otras competencias propias de las provincias, la de
asistencia y apoyo a los municipios, y que permitían que la Generalitat asumiese
facultades de coordinación sobre ellas en caso de afección a los intereses autonómicos,
indicando que la coordinación habría de ejercerse mediante la aprobación por decreto,
con base en las previsiones proporcionadas por las diputaciones, de directrices acerca
de los criterios generales, objetivos y prioridades a alcanzar. El Tribunal Constitucional
consideró entonces que la regulación impugnada resultaba compatible con la
Constitución y con los arts. 10.2 y 59.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
bases del régimen local, subrayando el carácter genérico o finalista de la coordinación en
tanto que forma de relación interadministrativa.
En segundo lugar, la STC 109/1998 desestimó prácticamente en su totalidad las
cuestiones de inconstitucionalidad planteadas respecto de las leyes del Parlamento de
Cataluña que atribuían al Gobierno de esa comunidad autónoma intensas facultades de
cve: BOE-A-2023-22419
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2.
Núm. 261
Miércoles 1 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 146311
dimensión sustantiva –y no solamente financiera– de la autonomía provincial, ya que la
competencia provincial concernida era precisamente la que constituye el núcleo de la
autonomía de las provincias, siendo secundario o accidental el hecho de que tal
competencia se ejercite en buena medida a través de la capacidad de gasto. Y, en
segundo lugar, porque el legislador valenciano ha diseñado el mecanismo impugnado
invocando la figura de la coordinación, que es límite prototípico a la autonomía y tipo de
relación jurídica interadministrativa que puede trabarse entre cualesquiera niveles
territoriales del Estado descentralizado. Tal y como argumenté en la deliberación, nuestro
pronunciamiento en este proceso requería de un especial cuidado porque estaba
llamado a tener repercusiones generales sobre el régimen constitucional de la autonomía
provincial y, más ampliamente, sobre los tipos y límites de las relaciones
interadministrativas en el Estado descentralizado.
Carácter novedoso del caso.
La fundamentación jurídica de la sentencia de la que discrepo se apoya en
sentencias previas de este tribunal que, supuestamente, habrían avalado la
constitucionalidad de regulaciones autonómicas análogas a la que ahora se controvertía
(SSTC 27/1987, de 27 de febrero; 109/1998, de 21 de mayo, y 82/2020, de 15 de julio).
Sin embargo, lo enjuiciado en aquellos casos presenta profundas diferencias con el
«mecanismo de coordinación» ahora controvertido, que plantea una problemática
constitucional sobre la que hasta ahora nunca se había pronunciado este tribunal y que,
por lo tanto, no podía racionalmente resolverse mediante la invocación de precedente.
Para advertir este hecho hubiera sido necesario partir de un examen detenido de la
sustancia, finalidad y justificación del mecanismo enjuiciado, sin conformarse –como
hace la sentencia– con asumir de manera automática y acrítica la descripción que de él
hace el propio legislador autonómico. A estos efectos resultan de la máxima relevancia
los siguientes elementos: (i) la esencia del mecanismo controvertido consiste en atribuir
al Gobierno autonómico la capacidad de fijar unilateralmente las cuantías que cada
provincia obligatoriamente deberá aportar al fondo de cooperación municipal, cuantías
que se destinarán a los beneficiarios de manera incondicionada y para financiar su
actuación global; (ii) la finalidad declarada del legislador es crear un sistema estable y
equilibrado de financiación de los municipios, para garantizar su suficiencia financiera,
finalidad que determina la existencia de un interés general supraprovincial; y (iii) la
justificación de la necesidad del mecanismo elegido está en que un mecanismo de
participación opcional o voluntario de las diputaciones provinciales produce resultados
desiguales, porque no todas participan en el mismo grado, como demostró la experiencia
del antiguo fondo de cooperación regulado en la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen
local de la Comunitat Valenciana.
La toma en consideración de estos rasgos hace evidente la diferencia existente entre
el presente caso y los resueltos en los precedentes citados.
En primer lugar, la STC 27/1987 avaló la constitucionalidad de los preceptos de la
Ley valenciana 2/1983, de 4 de octubre, que declaraban de interés general de la
comunidad autónoma, entre otras competencias propias de las provincias, la de
asistencia y apoyo a los municipios, y que permitían que la Generalitat asumiese
facultades de coordinación sobre ellas en caso de afección a los intereses autonómicos,
indicando que la coordinación habría de ejercerse mediante la aprobación por decreto,
con base en las previsiones proporcionadas por las diputaciones, de directrices acerca
de los criterios generales, objetivos y prioridades a alcanzar. El Tribunal Constitucional
consideró entonces que la regulación impugnada resultaba compatible con la
Constitución y con los arts. 10.2 y 59.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
bases del régimen local, subrayando el carácter genérico o finalista de la coordinación en
tanto que forma de relación interadministrativa.
En segundo lugar, la STC 109/1998 desestimó prácticamente en su totalidad las
cuestiones de inconstitucionalidad planteadas respecto de las leyes del Parlamento de
Cataluña que atribuían al Gobierno de esa comunidad autónoma intensas facultades de
cve: BOE-A-2023-22419
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