T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-14921)
Sala Primera. Sentencia 53/2023, de 22 de mayo de 2023. Recurso de amparo 4263-2021. Promovido por doña Zhirong Wang respecto de las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y de un juzgado de este orden jurisdiccional de la capital, que desestimaron su impugnación de la resolución administrativa sancionadora que acordó su expulsión del territorio nacional. Vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad sancionadora: aplicación irrazonable de la norma sancionadora que parten de una interpretación errónea de la Directiva de la Unión Europea relativa a las normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular (STC 47/2023).
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 24 de junio de 2023
Sec. TC. Pág. 89060
apartado primero, y 8, apartado primero, en relación con su art. 4, apartados segundo y
tercero, de la citada directiva deben interpretarse en el sentido de que se opone a la
normativa de un Estado miembro que, en caso de situación irregular de nacionales de
terceros países en el territorio de dicho estado, imponga dependiendo de las
circunstancias, o bien una sanción de multa, o bien la expulsión, siendo ambas medidas
excluyentes entre sí.
Partiendo de este pronunciamiento, argumentaba el juzgado, la única decisión
respetuosa del derecho comunitario en supuestos como el presente, de situación
irregular de ciudadanos nacionales de terceros países, era, exclusivamente, ordenar su
retorno, esto es, su expulsión, lo que afectaba a la jurisprudencia de la Sala Tercera del
Tribunal Supremo español, que venía considerado que la sanción a imponer debía ser
prioritariamente la multa, salvo que concurrieran circunstancias agravantes o negativas,
añadidas a la mera situación de irregularidad, que justificaran la opción por la expulsión.
La regla del retorno solo conoce en la directiva determinadas excepciones, en ninguna
de las cuales encajaba el supuesto de la recurrente. El criterio de la sentencia STJUE
de 23 de abril de 2015, por lo demás, ya había sido asumido por la Sala Tercera del
Tribunal Supremo español en sentencia 1716/2018, de 4 de diciembre, y en otras
posteriores que cita.
c) La demandante interpuso recurso de apelación en el que denunció que la
sentencia había incurrido en incongruencia omisiva por no haber dado respuesta a su
alegación de falta de traslado de la propuesta de resolución, así como que había hecho
un uso indebido de la directiva de retorno, al aplicarla directamente para eludir la
normativa española de extranjería, y la jurisprudencia que la interpreta, más favorable a
la recurrente en tanto prevé la aplicación preferente de la sanción de multa, en ausencia
de circunstancias especiales. Considera que se ha vulnerado el principio de
proporcionalidad por defectuosa motivación de la resolución judicial, por falta de
ponderación de las circunstancias concurrentes, al justificar la imposición de la sanción
de expulsión a una persona en la que solo concurre la circunstancia de hallarse en
situación administrativa irregular, sin otros elementos adicionales negativos, sean
subjetivos, relacionados con la conducta del interesado, o significativos de un daño o
riesgo adicional, como exige la jurisprudencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo en los pronunciamientos que cita. Aduce que esta
motivación incongruente vulnera su derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24.1 CE,
porque le está ocasionando indefensión. En el suplico solicita la revocación de la
sentencia del juzgado y que en su lugar se dicte otra que declare la improcedencia de la
expulsión.
El recurso de apelación fue desestimado por la sentencia núm. 636/2020, de 21 de
septiembre, dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Sobre la alegación de incongruencia omisiva por falta de pronunciamiento sobre la
omisión en el expediente administrativo sancionador del trámite de alegaciones, tras la
formulación de propuesta de resolución por el instructor, la sala afirma que esta cuestión
recibió una respuesta al menos implícita en la sentencia impugnada, y que, en cualquier
caso, cabe descartar la situación de indefensión a la que se alude, pues ni en la
demanda inicial ni en el recurso de apelación se determina la disminución de las
posibilidades de defensa que comportó el hecho de que no se le notificara dicha
propuesta, disminución que, afirma, es relevante en la doctrina constitucional para
apreciar la indefensión material. Destaca que el acuerdo de incoación del procedimiento,
la propuesta de resolución y la resolución misma presentan el mismo contenido, sin que
se observe ninguna innovación sustancial que la interesada no haya podido contradecir
mediante alegación y prueba.
Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad de la sanción, la sala afirma
que no se ha producido dado que la resolución sancionadora es conforme con las
exigencias de la directiva de retorno y su interpretación por la STJUE de 23 de abril
de 2015, asumida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo a
cve: BOE-A-2023-14921
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 150
Sábado 24 de junio de 2023
Sec. TC. Pág. 89060
apartado primero, y 8, apartado primero, en relación con su art. 4, apartados segundo y
tercero, de la citada directiva deben interpretarse en el sentido de que se opone a la
normativa de un Estado miembro que, en caso de situación irregular de nacionales de
terceros países en el territorio de dicho estado, imponga dependiendo de las
circunstancias, o bien una sanción de multa, o bien la expulsión, siendo ambas medidas
excluyentes entre sí.
Partiendo de este pronunciamiento, argumentaba el juzgado, la única decisión
respetuosa del derecho comunitario en supuestos como el presente, de situación
irregular de ciudadanos nacionales de terceros países, era, exclusivamente, ordenar su
retorno, esto es, su expulsión, lo que afectaba a la jurisprudencia de la Sala Tercera del
Tribunal Supremo español, que venía considerado que la sanción a imponer debía ser
prioritariamente la multa, salvo que concurrieran circunstancias agravantes o negativas,
añadidas a la mera situación de irregularidad, que justificaran la opción por la expulsión.
La regla del retorno solo conoce en la directiva determinadas excepciones, en ninguna
de las cuales encajaba el supuesto de la recurrente. El criterio de la sentencia STJUE
de 23 de abril de 2015, por lo demás, ya había sido asumido por la Sala Tercera del
Tribunal Supremo español en sentencia 1716/2018, de 4 de diciembre, y en otras
posteriores que cita.
c) La demandante interpuso recurso de apelación en el que denunció que la
sentencia había incurrido en incongruencia omisiva por no haber dado respuesta a su
alegación de falta de traslado de la propuesta de resolución, así como que había hecho
un uso indebido de la directiva de retorno, al aplicarla directamente para eludir la
normativa española de extranjería, y la jurisprudencia que la interpreta, más favorable a
la recurrente en tanto prevé la aplicación preferente de la sanción de multa, en ausencia
de circunstancias especiales. Considera que se ha vulnerado el principio de
proporcionalidad por defectuosa motivación de la resolución judicial, por falta de
ponderación de las circunstancias concurrentes, al justificar la imposición de la sanción
de expulsión a una persona en la que solo concurre la circunstancia de hallarse en
situación administrativa irregular, sin otros elementos adicionales negativos, sean
subjetivos, relacionados con la conducta del interesado, o significativos de un daño o
riesgo adicional, como exige la jurisprudencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo en los pronunciamientos que cita. Aduce que esta
motivación incongruente vulnera su derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24.1 CE,
porque le está ocasionando indefensión. En el suplico solicita la revocación de la
sentencia del juzgado y que en su lugar se dicte otra que declare la improcedencia de la
expulsión.
El recurso de apelación fue desestimado por la sentencia núm. 636/2020, de 21 de
septiembre, dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Sobre la alegación de incongruencia omisiva por falta de pronunciamiento sobre la
omisión en el expediente administrativo sancionador del trámite de alegaciones, tras la
formulación de propuesta de resolución por el instructor, la sala afirma que esta cuestión
recibió una respuesta al menos implícita en la sentencia impugnada, y que, en cualquier
caso, cabe descartar la situación de indefensión a la que se alude, pues ni en la
demanda inicial ni en el recurso de apelación se determina la disminución de las
posibilidades de defensa que comportó el hecho de que no se le notificara dicha
propuesta, disminución que, afirma, es relevante en la doctrina constitucional para
apreciar la indefensión material. Destaca que el acuerdo de incoación del procedimiento,
la propuesta de resolución y la resolución misma presentan el mismo contenido, sin que
se observe ninguna innovación sustancial que la interesada no haya podido contradecir
mediante alegación y prueba.
Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad de la sanción, la sala afirma
que no se ha producido dado que la resolución sancionadora es conforme con las
exigencias de la directiva de retorno y su interpretación por la STJUE de 23 de abril
de 2015, asumida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo a
cve: BOE-A-2023-14921
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