T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-13961)
Pleno. Sentencia 50/2023, de 10 de mayo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 1875-2021. Interpuesto por el Parlamento de las Illes Balears respecto de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2021. Principios de solidaridad, lealtad constitucional y cooperación en el ámbito de los instrumentos de financiación autonómica: improcedencia de derivar de las normas que atienden el factor de insularidad un concreto modelo constitucional de financiación autonómica.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 12 de junio de 2023
Sec. TC. Pág. 83900
resto de España (en un sentido similar, STC 109/2004, FJ 4, allí por referencia al
régimen económico y fiscal de Canarias).
b) En el enjuiciamiento de la cuestión que aquí se suscita debemos también tener
en cuenta que en esta atención al hecho insular balear la disposición adicional sexta del
Estatuto de Autonomía de las Illes Balears alude a que la ley estatal que ha de regular el
régimen especial previsto en la norma estatutaria ha de incluir «un instrumento financiero
que, con independencia del sistema de financiación de la Comunidad Autónoma, dote los
fondos necesarios para su aplicación».
El Estatuto de Autonomía dispone así la creación de un instrumento independiente
del sistema general de financiación autonómica y específicamente vinculado al coste de
la insularidad. Se trata de un mecanismo excepcional respecto al régimen ordinario de
financiación de las comunidades autónomas que, de acuerdo con el art. 156 CE y los
arts. 1, 4.2 a), 15 y 16 de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades
autónomas (LOFCA), ha de articularse dentro de un sistema general para el conjunto de
las comunidades autónomas mediante trasferencias de recursos incondicionadas.
Eso determina que, para valorar si se ha producido aquí la vulneración constitucional
denunciada, sea necesario tomar en consideración la doctrina constitucional en relación
a los compromisos presupuestarios estatales que vienen formalizados en un estatuto de
autonomía. Doctrina que se refiere a supuestos que, como el presente, se sitúan al
margen del sistema de financiación autonómica y excepcionan la regla según la cual «el
sistema de financiación de las comunidades autónomas es el vehículo a través del cual
se articula el principio de solidaridad interterritorial» (STC 101/2013, de 23 de abril, FJ 3).
De esa doctrina cabe ahora concretar tres aspectos.
(i) El primero es que «al Estado le corresponde garantizar el principio de solidaridad
(art. 138.1 CE), por lo que un estatuto de autonomía no puede contener criterios que
desvirtúen o limiten dicha competencia estatal» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 131).
Consecuentemente, esos instrumentos de financiación de carácter extraordinario no se
erigen en contenido necesario de todas las leyes de presupuestos en cuanto que no se
trata de «un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos
generales de cada ejercicio económico» (STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 6). La
razón es que «es al Estado a quien corresponde en exclusiva, atendiendo a la totalidad
de los instrumentos para la financiación de las comunidades autónomas, a las
necesidades de cada una de estas y a las posibilidades reales del sistema financiero del
Estado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantía aquellas asignaciones en
virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE
(hacienda general)» (STC 100/2013, de 23 de abril, FJ 4, citando la STC 31/2010,
FJ 138, y 101/2013, FJ 11, con cita asimismo de las SSTC 13/2007, de 18 de enero,
y 31/2010).
La conclusión es que tales compromisos estatutarios no pueden ser entendidos en el
sentido de menoscabar en absoluto la libertad de las Cortes Generales para definir la
política de gasto estatal mediante su concreción anual en el presupuesto, expresión de
esa libertad parlamentaria. No hay que olvidar que «corresponde en última instancia al
Estado decidir su política de inversiones, lo que implica destinar los recursos teniendo en
cuenta las partidas a dotar en función de las necesidades de cada territorio, entre otros
criterios constitucionalmente admisibles, siendo en definitiva el ejercicio de esta opción
parte del poder de disposición estatal sobre sus propios recursos, una de cuyas
manifestaciones es la ley anual de presupuestos» (STC 217/2016, de 15 de diciembre,
FJ 5). La doctrina de este tribunal ha reconocido el «señorío del Estado sobre su
presupuesto», es decir, su «capacidad de decisión sobre el empleo de sus propios
recursos», que hace que «el Estado pued[a] asignar sus recursos a cualquier finalidad
lícita», sin perjuicio de que, al hacerlo, en la programación o ejecución de ese gasto deba
respetar el orden constitucional de distribución de competencias (STC 13/1992, de 6 de
febrero, FJ 7).
En suma, como ya señaló la STC 31/2010, FJ 138, no puede admitirse que se
«vincule a las Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones de examen, enmienda y
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Verificable en https://www.boe.es
Núm. 139
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resto de España (en un sentido similar, STC 109/2004, FJ 4, allí por referencia al
régimen económico y fiscal de Canarias).
b) En el enjuiciamiento de la cuestión que aquí se suscita debemos también tener
en cuenta que en esta atención al hecho insular balear la disposición adicional sexta del
Estatuto de Autonomía de las Illes Balears alude a que la ley estatal que ha de regular el
régimen especial previsto en la norma estatutaria ha de incluir «un instrumento financiero
que, con independencia del sistema de financiación de la Comunidad Autónoma, dote los
fondos necesarios para su aplicación».
El Estatuto de Autonomía dispone así la creación de un instrumento independiente
del sistema general de financiación autonómica y específicamente vinculado al coste de
la insularidad. Se trata de un mecanismo excepcional respecto al régimen ordinario de
financiación de las comunidades autónomas que, de acuerdo con el art. 156 CE y los
arts. 1, 4.2 a), 15 y 16 de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades
autónomas (LOFCA), ha de articularse dentro de un sistema general para el conjunto de
las comunidades autónomas mediante trasferencias de recursos incondicionadas.
Eso determina que, para valorar si se ha producido aquí la vulneración constitucional
denunciada, sea necesario tomar en consideración la doctrina constitucional en relación
a los compromisos presupuestarios estatales que vienen formalizados en un estatuto de
autonomía. Doctrina que se refiere a supuestos que, como el presente, se sitúan al
margen del sistema de financiación autonómica y excepcionan la regla según la cual «el
sistema de financiación de las comunidades autónomas es el vehículo a través del cual
se articula el principio de solidaridad interterritorial» (STC 101/2013, de 23 de abril, FJ 3).
De esa doctrina cabe ahora concretar tres aspectos.
(i) El primero es que «al Estado le corresponde garantizar el principio de solidaridad
(art. 138.1 CE), por lo que un estatuto de autonomía no puede contener criterios que
desvirtúen o limiten dicha competencia estatal» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 131).
Consecuentemente, esos instrumentos de financiación de carácter extraordinario no se
erigen en contenido necesario de todas las leyes de presupuestos en cuanto que no se
trata de «un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos
generales de cada ejercicio económico» (STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 6). La
razón es que «es al Estado a quien corresponde en exclusiva, atendiendo a la totalidad
de los instrumentos para la financiación de las comunidades autónomas, a las
necesidades de cada una de estas y a las posibilidades reales del sistema financiero del
Estado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantía aquellas asignaciones en
virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE
(hacienda general)» (STC 100/2013, de 23 de abril, FJ 4, citando la STC 31/2010,
FJ 138, y 101/2013, FJ 11, con cita asimismo de las SSTC 13/2007, de 18 de enero,
y 31/2010).
La conclusión es que tales compromisos estatutarios no pueden ser entendidos en el
sentido de menoscabar en absoluto la libertad de las Cortes Generales para definir la
política de gasto estatal mediante su concreción anual en el presupuesto, expresión de
esa libertad parlamentaria. No hay que olvidar que «corresponde en última instancia al
Estado decidir su política de inversiones, lo que implica destinar los recursos teniendo en
cuenta las partidas a dotar en función de las necesidades de cada territorio, entre otros
criterios constitucionalmente admisibles, siendo en definitiva el ejercicio de esta opción
parte del poder de disposición estatal sobre sus propios recursos, una de cuyas
manifestaciones es la ley anual de presupuestos» (STC 217/2016, de 15 de diciembre,
FJ 5). La doctrina de este tribunal ha reconocido el «señorío del Estado sobre su
presupuesto», es decir, su «capacidad de decisión sobre el empleo de sus propios
recursos», que hace que «el Estado pued[a] asignar sus recursos a cualquier finalidad
lícita», sin perjuicio de que, al hacerlo, en la programación o ejecución de ese gasto deba
respetar el orden constitucional de distribución de competencias (STC 13/1992, de 6 de
febrero, FJ 7).
En suma, como ya señaló la STC 31/2010, FJ 138, no puede admitirse que se
«vincule a las Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones de examen, enmienda y
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