T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-13958)
Pleno. Sentencia 47/2023, de 10 de mayo de 2023. Recurso de amparo 1060-2020. Promovido por doña Denize Lanes da Silva en relación con las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y por un juzgado de la capital, que desestimaron su impugnación de la resolución administrativa sancionadora que acordó su expulsión del territorio nacional. Vulneración del derecho a la legalidad sancionadora: aplicación irrazonable de la norma sancionadora que, anteponiendo la expulsión a la multa, infringió la garantía material del derecho (STC 42/2022).
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 12 de junio de 2023
Sec. TC. Pág. 83848
derechos y libertades de los extranjeros en España con la citada directiva en los casos
de estancia irregular, lo que supone la plena aplicación de nuestra doctrina en materia de
extranjería en función del derecho fundamental afectado.
3. Compatibilidad del régimen sancionador de la estancia irregular en España de
nacionales de terceros países con la Directiva 2008/115/CE: interpretación
jurisprudencial.
a) El régimen sancionador vigente para los supuestos de estancia irregular en
España de nacionales de terceros países, que no ha variado y que también resulta
aplicable al caso, obedece a la regulación efectuada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11
de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y
libertades de los extranjeros en España y su integración social, mediante la que se
traspuso, como se indica en su preámbulo [apdo. II g)], entre otras, la
Directiva 2008/115/CE, de 16 de diciembre de 2008, del Parlamento Europeo y el
Consejo, relativa a las normas y procedimientos en los Estados miembros para el retorno
de los nacionales de terceros países en situación de estancia irregular.
Según la citada regulación, la estancia irregular de extranjeros en territorio español
resulta constitutiva de una infracción grave [art. 53.1 a) LOEx], sancionada, como regla
general, con multa de 501 hasta 10 000 € [art. 55.1 b) LOEx]. La graduación de las
sanciones se efectuará por el órgano competente para su imposición «con criterios de
proporcionalidad, valorando el grado de culpabilidad y, en su caso, el daño producido o el
riesgo derivado de la infracción y su trascendencia» (art. 55.3 LOEx). «Para la
determinación de la cuantía de la sanción se tendrá especialmente en cuenta la
capacidad económica del infractor» (art. 55.4 LOEx).
No obstante, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 57.1 LOEx, las situaciones de
estancia irregular, en lugar de con multa, pueden sancionarse con la expulsión del
territorio español, siempre que se respete el principio de proporcionalidad, previa
tramitación del correspondiente expediente administrativo y mediante resolución
motivada que valore los hechos que configuran la infracción. «En ningún caso podrán
imponerse conjuntamente las sanciones de expulsión y multa» (art. 57.3 LOEx). Esta
referencia al principio de proporcionalidad se interpreta por la jurisprudencia en el sentido
de que solo cabe la expulsión si existen «circunstancias agravantes» en los nacionales
de terceros países en situación de estancia irregular, tal y como se comprobará
seguidamente al analizar la evolución de la jurisprudencia nacional y del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea.
b) La normativa europea, según el preámbulo de la Directiva 2008/115/CE,
«pretende fijar normas claras, transparentes y justas para establecer una política efectiva
de retorno como un elemento necesario de una política migratoria bien gestionada»
(considerando 4). Para ello, establece «un conjunto horizontal de normas aplicable a
todos los nacionales de terceros países que no cumplen o que han dejado de cumplir las
condiciones de entrada, estancia o residencia en un Estado miembro» (considerando 5).
Y entiende procedente que «los Estados miembros se aseguren de que la finalización de
la situación irregular de nacionales de terceros países se lleve a cabo mediante un
procedimiento justo y transparente. De conformidad con los principios generales del
Derecho comunitario, las decisiones que se tomen en el marco de la presente directiva
deben adoptarse de manera individualizada y fundándose en criterios objetivos, lo que
implica que se deben tener en cuenta otros factores además del mero hecho de la
situación irregular» (considerando 6).
Con como regla general, el art. 6.1 de la directiva dispone que los «Estados
miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país
que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones
contempladas en los apartados 2 a 5»; excepciones, no aplicables al caso examinado,
relativas a supuestos en que la persona cuenta con un permiso de residencia u otra
autorización que otorgue un derecho de estancia expedido por otro Estado miembro, o
en que otro Estado miembro se hace cargo de ella en virtud de acuerdos o convenios
cve: BOE-A-2023-13958
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 139
Lunes 12 de junio de 2023
Sec. TC. Pág. 83848
derechos y libertades de los extranjeros en España con la citada directiva en los casos
de estancia irregular, lo que supone la plena aplicación de nuestra doctrina en materia de
extranjería en función del derecho fundamental afectado.
3. Compatibilidad del régimen sancionador de la estancia irregular en España de
nacionales de terceros países con la Directiva 2008/115/CE: interpretación
jurisprudencial.
a) El régimen sancionador vigente para los supuestos de estancia irregular en
España de nacionales de terceros países, que no ha variado y que también resulta
aplicable al caso, obedece a la regulación efectuada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11
de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y
libertades de los extranjeros en España y su integración social, mediante la que se
traspuso, como se indica en su preámbulo [apdo. II g)], entre otras, la
Directiva 2008/115/CE, de 16 de diciembre de 2008, del Parlamento Europeo y el
Consejo, relativa a las normas y procedimientos en los Estados miembros para el retorno
de los nacionales de terceros países en situación de estancia irregular.
Según la citada regulación, la estancia irregular de extranjeros en territorio español
resulta constitutiva de una infracción grave [art. 53.1 a) LOEx], sancionada, como regla
general, con multa de 501 hasta 10 000 € [art. 55.1 b) LOEx]. La graduación de las
sanciones se efectuará por el órgano competente para su imposición «con criterios de
proporcionalidad, valorando el grado de culpabilidad y, en su caso, el daño producido o el
riesgo derivado de la infracción y su trascendencia» (art. 55.3 LOEx). «Para la
determinación de la cuantía de la sanción se tendrá especialmente en cuenta la
capacidad económica del infractor» (art. 55.4 LOEx).
No obstante, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 57.1 LOEx, las situaciones de
estancia irregular, en lugar de con multa, pueden sancionarse con la expulsión del
territorio español, siempre que se respete el principio de proporcionalidad, previa
tramitación del correspondiente expediente administrativo y mediante resolución
motivada que valore los hechos que configuran la infracción. «En ningún caso podrán
imponerse conjuntamente las sanciones de expulsión y multa» (art. 57.3 LOEx). Esta
referencia al principio de proporcionalidad se interpreta por la jurisprudencia en el sentido
de que solo cabe la expulsión si existen «circunstancias agravantes» en los nacionales
de terceros países en situación de estancia irregular, tal y como se comprobará
seguidamente al analizar la evolución de la jurisprudencia nacional y del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea.
b) La normativa europea, según el preámbulo de la Directiva 2008/115/CE,
«pretende fijar normas claras, transparentes y justas para establecer una política efectiva
de retorno como un elemento necesario de una política migratoria bien gestionada»
(considerando 4). Para ello, establece «un conjunto horizontal de normas aplicable a
todos los nacionales de terceros países que no cumplen o que han dejado de cumplir las
condiciones de entrada, estancia o residencia en un Estado miembro» (considerando 5).
Y entiende procedente que «los Estados miembros se aseguren de que la finalización de
la situación irregular de nacionales de terceros países se lleve a cabo mediante un
procedimiento justo y transparente. De conformidad con los principios generales del
Derecho comunitario, las decisiones que se tomen en el marco de la presente directiva
deben adoptarse de manera individualizada y fundándose en criterios objetivos, lo que
implica que se deben tener en cuenta otros factores además del mero hecho de la
situación irregular» (considerando 6).
Con como regla general, el art. 6.1 de la directiva dispone que los «Estados
miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país
que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones
contempladas en los apartados 2 a 5»; excepciones, no aplicables al caso examinado,
relativas a supuestos en que la persona cuenta con un permiso de residencia u otra
autorización que otorgue un derecho de estancia expedido por otro Estado miembro, o
en que otro Estado miembro se hace cargo de ella en virtud de acuerdos o convenios
cve: BOE-A-2023-13958
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