T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-9216)
Pleno. Sentencia 17/2023, de 9 de marzo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 735-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana. Límites materiales de los decretos leyes: suficiente justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad en la reforma del impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 14 de abril de 2023
Sec. TC. Pág. 53468
que el Gobierno haya definido, de manera explícita y razonada, una situación de
extraordinaria y urgente necesidad que precise de una respuesta normativa con rango de
ley» (STC 40/2021, FJ 2). A este respecto, el examen de la concurrencia del
presupuesto habilitante «siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta
de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal
excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de
motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio
expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997,
de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3)»
[STC 34/2017, FJ 3 d)].
(iv) El segundo canon del control externo del presupuesto habilitante exige que «exista
una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas adoptadas para hacerle
frente» (STC 40/2021, FJ 2). En relación con este canon, «se ha fijado un doble criterio o
perspectiva para valorar su existencia: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de
las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido» [STC 34/2017, FJ 3 e)].
Expuestos los aspectos esenciales sobre el presupuesto habilitante del decreto-ley y su
control constitucional, hemos de recordar también nuestra doctrina relativa a su utilización en
el ámbito económico, como instrumento idóneo para abordar las llamadas «coyunturas
económicas problemáticas». En este sentido, «la utilización de este instrumento normativo se
estima legítima en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para
la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren
una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida
respuesta (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 3,
y 48/2015, FJ 3). Y en este contexto, se ha venido admitiendo reiteradamente el uso del
decreto-ley en situaciones que cabe calificar como “coyunturas económicas problemáticas”,
para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que
pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia
(STC 183/2014, FJ 4)» (STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 3).
En consonancia con la doctrina expuesta, este tribunal «no estimó contraria al art. 86.1
CE la apreciación de la urgencia hecha por el Gobierno en casos de modificaciones
tributarias que afectaban a las haciendas locales (STC 6/1983, de 4 de febrero) […] o de
medidas tributarias de saneamiento del déficit público (STC 182/1997, de 28 de octubre).
Como es fácil comprobar en todas estas sentencias, los decretos-leyes enjuiciados afectaban
a lo que la STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 5, denominó “coyunturas económicas
problemáticas” para cuyo tratamiento el decreto-ley representa un instrumento
constitucionalmente lícito […] (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero,
FJ 4)» (STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
B) Definición explícita y razonada de la situación de «extraordinaria y urgente
necesidad».
Debemos comenzar examinando las razones que invoca el Gobierno de la Nación
para justificar la aprobación del Real Decreto-ley 26/2021. Este examen se ha de llevar a
cabo, como ya hemos señalado, mediante la valoración conjunta del preámbulo de la
norma, el debate parlamentario de convalidación y el propio expediente de elaboración
[por todas, STC 34/2017, FJ 3 d)].
a) Se afirma en el apartado I del preámbulo que este real decreto-ley «tiene por
objeto dar respuesta al mandato del Alto Tribunal de llevar a cabo las modificaciones o
adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto» como consecuencia de la
STC 182/2021, de 26 de octubre, «así como integrar la doctrina contenida» en las
SSTC 59/2017, de 11 de mayo, y 126/2019, de 31 de octubre, «al objeto de dar unidad a
la normativa del impuesto y cumplir con el principio de capacidad económica». En
definitiva, con la reforma «se busca adecuar la base imponible del impuesto a la
cve: BOE-A-2023-9216
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Núm. 89
Viernes 14 de abril de 2023
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que el Gobierno haya definido, de manera explícita y razonada, una situación de
extraordinaria y urgente necesidad que precise de una respuesta normativa con rango de
ley» (STC 40/2021, FJ 2). A este respecto, el examen de la concurrencia del
presupuesto habilitante «siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta
de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal
excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de
motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio
expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997,
de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3)»
[STC 34/2017, FJ 3 d)].
(iv) El segundo canon del control externo del presupuesto habilitante exige que «exista
una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas adoptadas para hacerle
frente» (STC 40/2021, FJ 2). En relación con este canon, «se ha fijado un doble criterio o
perspectiva para valorar su existencia: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de
las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido» [STC 34/2017, FJ 3 e)].
Expuestos los aspectos esenciales sobre el presupuesto habilitante del decreto-ley y su
control constitucional, hemos de recordar también nuestra doctrina relativa a su utilización en
el ámbito económico, como instrumento idóneo para abordar las llamadas «coyunturas
económicas problemáticas». En este sentido, «la utilización de este instrumento normativo se
estima legítima en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para
la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren
una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida
respuesta (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 3,
y 48/2015, FJ 3). Y en este contexto, se ha venido admitiendo reiteradamente el uso del
decreto-ley en situaciones que cabe calificar como “coyunturas económicas problemáticas”,
para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que
pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia
(STC 183/2014, FJ 4)» (STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 3).
En consonancia con la doctrina expuesta, este tribunal «no estimó contraria al art. 86.1
CE la apreciación de la urgencia hecha por el Gobierno en casos de modificaciones
tributarias que afectaban a las haciendas locales (STC 6/1983, de 4 de febrero) […] o de
medidas tributarias de saneamiento del déficit público (STC 182/1997, de 28 de octubre).
Como es fácil comprobar en todas estas sentencias, los decretos-leyes enjuiciados afectaban
a lo que la STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 5, denominó “coyunturas económicas
problemáticas” para cuyo tratamiento el decreto-ley representa un instrumento
constitucionalmente lícito […] (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero,
FJ 4)» (STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
B) Definición explícita y razonada de la situación de «extraordinaria y urgente
necesidad».
Debemos comenzar examinando las razones que invoca el Gobierno de la Nación
para justificar la aprobación del Real Decreto-ley 26/2021. Este examen se ha de llevar a
cabo, como ya hemos señalado, mediante la valoración conjunta del preámbulo de la
norma, el debate parlamentario de convalidación y el propio expediente de elaboración
[por todas, STC 34/2017, FJ 3 d)].
a) Se afirma en el apartado I del preámbulo que este real decreto-ley «tiene por
objeto dar respuesta al mandato del Alto Tribunal de llevar a cabo las modificaciones o
adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto» como consecuencia de la
STC 182/2021, de 26 de octubre, «así como integrar la doctrina contenida» en las
SSTC 59/2017, de 11 de mayo, y 126/2019, de 31 de octubre, «al objeto de dar unidad a
la normativa del impuesto y cumplir con el principio de capacidad económica». En
definitiva, con la reforma «se busca adecuar la base imponible del impuesto a la
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