T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-9216)
Pleno. Sentencia 17/2023, de 9 de marzo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 735-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana. Límites materiales de los decretos leyes: suficiente justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad en la reforma del impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 14 de abril de 2023
Sec. TC. Pág. 53467
Por último, la disposición transitoria única prevé un plazo de seis meses para adaptar
las ordenanzas fiscales, periodo durante el cual será de aplicación lo dispuesto en el real
decreto-ley, tomándose, para la determinación de la base imponible del impuesto, los
coeficientes máximos establecidos en la redacción del art. 107.4 TRLHL dada por este
real decreto-ley.
b) Como se ha expuesto de forma más detallada en los antecedentes, los
recurrentes consideran que la totalidad del real decreto-ley incurre en una doble
vulneración del art. 86.1 CE: (i) carecer del presupuesto habilitante de la extraordinaria y
urgente necesidad; y (ii) infringir los límites materiales que se imponen
constitucionalmente a este tipo de normas.
El abogado del Estado niega, por su parte, las vulneraciones constitucionales
alegadas, interesando, por ello, la íntegra desestimación del recurso. Considera que
concurre la situación de extraordinaria y urgente necesidad que exige el art. 86.1 CE, sin
que, por otro lado, se vulneren los límites materiales que derivan del citado precepto
constitucional.
2. Primer motivo de inconstitucionalidad: la concurrencia del presupuesto habilitante
de la extraordinaria y urgente necesidad en el Real Decreto-ley 26/2021.
Sostienen los recurrentes que en el Real Decreto-ley 26/2021 no concurre el
presupuesto habilitador por cuanto en él se abordan reformas estructurales que no han
sido provocadas por ninguna situación de extraordinaria y urgente necesidad, sin que las
razones expuestas por el Gobierno –merma de ingresos de los ayuntamientos y
eventuales distorsiones en el mercado inmobiliario– tengan la suficiente entidad para
justificar su adopción.
El examen de este motivo de impugnación exige que recordemos, en primer lugar, la
doctrina constitucional elaborada en relación con el presupuesto que habilita al Gobierno
para aprobar normas provisionales con rango de ley, con especial referencia al ámbito
económico. En segundo lugar, analizaremos las razones invocadas por el Gobierno para
justificar la aprobación de la norma recurrida, así como la existencia o no de la «conexión
de sentido» entre las medidas adoptadas y el presupuesto habilitante.
A) Doctrina constitucional en relación con el presupuesto habilitante. Alcance del
control constitucional.
Este tribunal ha resumido en numerosas sentencias (por todas, SSTC 34/2017, de 1
de marzo, FJ 3; 14/2020, de 28 de enero, FJ 2; y 40/2021, de 18 de febrero, FJ 2) la
doctrina relativa al régimen constitucional del decreto-ley y su presupuesto habilitante, lo
que nos dispensa de reiterarla una vez más. Baste recordar ahora que:
(i) El concepto de extraordinaria y urgente necesidad «no constituye una cláusula o
expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política
del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite
jurídico a la actuación mediante decretos-leyes» (SSTC 14/2020, FJ 2, y 40/2021, FJ 2).
(ii) La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad
«constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional
de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar,
derogar o tramitar el texto como proyecto de ley), incumbiéndole a este tribunal controlar
que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin
suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y
convalidación de los decretos leyes» (STC 40/2021, FJ 2). En definitiva, corresponde a
este tribunal «un “control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el
juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno” (STC 142/2014, de 11 de
septiembre, FJ 3, y las que allí se citan)» [SSTC 34/2017, FJ 3 b), y 14/2020, FJ 2].
(iii) El control externo sobre la concurrencia del presupuesto habilitante ha de
superar, en todo caso, un doble canon. El primero se concreta «en la comprobación de
cve: BOE-A-2023-9216
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 89
Viernes 14 de abril de 2023
Sec. TC. Pág. 53467
Por último, la disposición transitoria única prevé un plazo de seis meses para adaptar
las ordenanzas fiscales, periodo durante el cual será de aplicación lo dispuesto en el real
decreto-ley, tomándose, para la determinación de la base imponible del impuesto, los
coeficientes máximos establecidos en la redacción del art. 107.4 TRLHL dada por este
real decreto-ley.
b) Como se ha expuesto de forma más detallada en los antecedentes, los
recurrentes consideran que la totalidad del real decreto-ley incurre en una doble
vulneración del art. 86.1 CE: (i) carecer del presupuesto habilitante de la extraordinaria y
urgente necesidad; y (ii) infringir los límites materiales que se imponen
constitucionalmente a este tipo de normas.
El abogado del Estado niega, por su parte, las vulneraciones constitucionales
alegadas, interesando, por ello, la íntegra desestimación del recurso. Considera que
concurre la situación de extraordinaria y urgente necesidad que exige el art. 86.1 CE, sin
que, por otro lado, se vulneren los límites materiales que derivan del citado precepto
constitucional.
2. Primer motivo de inconstitucionalidad: la concurrencia del presupuesto habilitante
de la extraordinaria y urgente necesidad en el Real Decreto-ley 26/2021.
Sostienen los recurrentes que en el Real Decreto-ley 26/2021 no concurre el
presupuesto habilitador por cuanto en él se abordan reformas estructurales que no han
sido provocadas por ninguna situación de extraordinaria y urgente necesidad, sin que las
razones expuestas por el Gobierno –merma de ingresos de los ayuntamientos y
eventuales distorsiones en el mercado inmobiliario– tengan la suficiente entidad para
justificar su adopción.
El examen de este motivo de impugnación exige que recordemos, en primer lugar, la
doctrina constitucional elaborada en relación con el presupuesto que habilita al Gobierno
para aprobar normas provisionales con rango de ley, con especial referencia al ámbito
económico. En segundo lugar, analizaremos las razones invocadas por el Gobierno para
justificar la aprobación de la norma recurrida, así como la existencia o no de la «conexión
de sentido» entre las medidas adoptadas y el presupuesto habilitante.
A) Doctrina constitucional en relación con el presupuesto habilitante. Alcance del
control constitucional.
Este tribunal ha resumido en numerosas sentencias (por todas, SSTC 34/2017, de 1
de marzo, FJ 3; 14/2020, de 28 de enero, FJ 2; y 40/2021, de 18 de febrero, FJ 2) la
doctrina relativa al régimen constitucional del decreto-ley y su presupuesto habilitante, lo
que nos dispensa de reiterarla una vez más. Baste recordar ahora que:
(i) El concepto de extraordinaria y urgente necesidad «no constituye una cláusula o
expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política
del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite
jurídico a la actuación mediante decretos-leyes» (SSTC 14/2020, FJ 2, y 40/2021, FJ 2).
(ii) La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad
«constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional
de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar,
derogar o tramitar el texto como proyecto de ley), incumbiéndole a este tribunal controlar
que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin
suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y
convalidación de los decretos leyes» (STC 40/2021, FJ 2). En definitiva, corresponde a
este tribunal «un “control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el
juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno” (STC 142/2014, de 11 de
septiembre, FJ 3, y las que allí se citan)» [SSTC 34/2017, FJ 3 b), y 14/2020, FJ 2].
(iii) El control externo sobre la concurrencia del presupuesto habilitante ha de
superar, en todo caso, un doble canon. El primero se concreta «en la comprobación de
cve: BOE-A-2023-9216
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Núm. 89
