T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-9216)
Pleno. Sentencia 17/2023, de 9 de marzo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 735-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana. Límites materiales de los decretos leyes: suficiente justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad en la reforma del impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 14 de abril de 2023
Sec. TC. Pág. 53473
configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y
alcance de la concreta regulación de que se trate» (FJ 8).
(ii) En cuanto a la interpretación de los límites materiales a la utilización del decretoley, hemos venido manteniendo siempre una posición equilibrada que evite las
concepciones extremas, de modo que «la cláusula restrictiva del art. 86.1 de la
Constitución (“no podrán afectar...”) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la
nada el decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución... ni
permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y
libertades del título I (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8; 60/1986, de 20 de mayo,
FJ 4; y 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6)» (STC 137/2003, FJ 6).
(iii) De acuerdo con la posición descrita, el tribunal tiene declarado que el decretoley no puede «afectar», en el sentido constitucional del término, al deber de todos de
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE). Y dicho deber de
contribuir queda conectado constitucionalmente, de un lado, con el principio de
capacidad económica y, de otro, no con cualquier figura tributaria en particular, sino con
el conjunto del sistema tributario (por todas, STC 182/1997, FJ 7). De lo que se infiere
que el decreto-ley «no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos
esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria,
afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los
gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo»,
vulnerando, en consecuencia, el art. 86 CE «cualquier intervención o innovación
normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición
del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema
tributario» (por todas, SSTC 78/2020, de 1 de julio, FJ 3, y 156/2021, de 16 de
septiembre, FJ 6).
(iv) A tal fin, es preciso tener en cuenta «en qué tributo concreto incide el decretoley –constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto
del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de
capacidad económica–, qué elementos del mismo –esenciales o no– resultan alterados
por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y
alcance de la concreta regulación de que se trate» (SSTC 182/1997, de 28 de octubre,
FJ 7; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7; 83/2014, de 29 de mayo, FJ 5; 73/2017, de 8 de
junio, FJ 2, y 14/2020, de 28 de enero, FJ 6).
B) Alcance y contenido de la reforma operada por el Real Decreto-ley 26/2021: los
elementos del IIVTNU modificados.
Conviene destacar que la reforma del Real Decreto-ley 26/2021 no tiene por objeto la
creación ex novo de un tributo, sino la modificación parcial del régimen jurídico del ya
existente IIVTNU. En efecto, la nueva regulación sigue el criterio de conservar, en la
medida de lo posible, el articulado original, a partir del cual se introducen las
modificaciones que se han considerado necesarias para atender al mandato expresado
en los pronunciamientos de este tribunal y adecuar el tributo al principio de capacidad
económica como fundamento, límite y criterio de imposición (SSTC 59/2017, 126/2019
y 182/2021).
Además de establecer algunas previsiones relativas al ámbito de la gestión
(art. 110.4 y 8 TRLHL), la reforma incide principalmente sobre un elemento esencial del
impuesto, la base imponible (arts. 104.5 y 107 TRLHL), y lo hace, como indica el
preámbulo, modificando su determinación para que refleje en todo momento la realidad
del mercado inmobiliario. Así, si bien se mantiene el sistema indiciario u objetivo de
determinación de la base imponible con la misma regla de cuantificación (aplicación de
un coeficiente al valor catastral del suelo urbano en el momento del devengo), se
reconoce, por un lado, la posibilidad de que los ayuntamientos corrijan a la baja los
valores catastrales del suelo en función de su grado de actualización y, por otro lado, se
sustituyen los anteriormente vigentes porcentajes anuales por unos coeficientes
máximos establecidos en función del número de años transcurridos desde la adquisición
cve: BOE-A-2023-9216
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 89
Viernes 14 de abril de 2023
Sec. TC. Pág. 53473
configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y
alcance de la concreta regulación de que se trate» (FJ 8).
(ii) En cuanto a la interpretación de los límites materiales a la utilización del decretoley, hemos venido manteniendo siempre una posición equilibrada que evite las
concepciones extremas, de modo que «la cláusula restrictiva del art. 86.1 de la
Constitución (“no podrán afectar...”) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la
nada el decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución... ni
permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y
libertades del título I (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8; 60/1986, de 20 de mayo,
FJ 4; y 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6)» (STC 137/2003, FJ 6).
(iii) De acuerdo con la posición descrita, el tribunal tiene declarado que el decretoley no puede «afectar», en el sentido constitucional del término, al deber de todos de
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE). Y dicho deber de
contribuir queda conectado constitucionalmente, de un lado, con el principio de
capacidad económica y, de otro, no con cualquier figura tributaria en particular, sino con
el conjunto del sistema tributario (por todas, STC 182/1997, FJ 7). De lo que se infiere
que el decreto-ley «no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos
esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria,
afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los
gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo»,
vulnerando, en consecuencia, el art. 86 CE «cualquier intervención o innovación
normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición
del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema
tributario» (por todas, SSTC 78/2020, de 1 de julio, FJ 3, y 156/2021, de 16 de
septiembre, FJ 6).
(iv) A tal fin, es preciso tener en cuenta «en qué tributo concreto incide el decretoley –constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto
del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de
capacidad económica–, qué elementos del mismo –esenciales o no– resultan alterados
por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y
alcance de la concreta regulación de que se trate» (SSTC 182/1997, de 28 de octubre,
FJ 7; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7; 83/2014, de 29 de mayo, FJ 5; 73/2017, de 8 de
junio, FJ 2, y 14/2020, de 28 de enero, FJ 6).
B) Alcance y contenido de la reforma operada por el Real Decreto-ley 26/2021: los
elementos del IIVTNU modificados.
Conviene destacar que la reforma del Real Decreto-ley 26/2021 no tiene por objeto la
creación ex novo de un tributo, sino la modificación parcial del régimen jurídico del ya
existente IIVTNU. En efecto, la nueva regulación sigue el criterio de conservar, en la
medida de lo posible, el articulado original, a partir del cual se introducen las
modificaciones que se han considerado necesarias para atender al mandato expresado
en los pronunciamientos de este tribunal y adecuar el tributo al principio de capacidad
económica como fundamento, límite y criterio de imposición (SSTC 59/2017, 126/2019
y 182/2021).
Además de establecer algunas previsiones relativas al ámbito de la gestión
(art. 110.4 y 8 TRLHL), la reforma incide principalmente sobre un elemento esencial del
impuesto, la base imponible (arts. 104.5 y 107 TRLHL), y lo hace, como indica el
preámbulo, modificando su determinación para que refleje en todo momento la realidad
del mercado inmobiliario. Así, si bien se mantiene el sistema indiciario u objetivo de
determinación de la base imponible con la misma regla de cuantificación (aplicación de
un coeficiente al valor catastral del suelo urbano en el momento del devengo), se
reconoce, por un lado, la posibilidad de que los ayuntamientos corrijan a la baja los
valores catastrales del suelo en función de su grado de actualización y, por otro lado, se
sustituyen los anteriormente vigentes porcentajes anuales por unos coeficientes
máximos establecidos en función del número de años transcurridos desde la adquisición
cve: BOE-A-2023-9216
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