T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-9216)
Pleno. Sentencia 17/2023, de 9 de marzo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 735-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana. Límites materiales de los decretos leyes: suficiente justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad en la reforma del impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 89
Viernes 14 de abril de 2023
Sec. TC. Pág. 53472
comprometerse la suficiencia financiera e incrementar el déficit presupuestario. Basta
recurrir a la lectura del «Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados» (XIV
Legislatura, núm. 144, de 2 de diciembre de 2021) para comprobar que uno de los
aspectos principales en los que se centró el debate parlamentario fue, precisamente, la
situación económica de los municipios y la necesidad de compensar a los mismos por la
merma de ingresos producidos como consecuencia de los pronunciamientos
constitucionales.
Nos resta añadir que la conexión que tiene este impuesto con el mercado inmobiliario
está fuera de toda duda, desde el momento en que se gravan los incrementos de valor
producidos en este tipo de transacciones inmobiliarias, conexión que ya se ponía de
relieve en la propia STC 182/2021, FJ 5 D).
En definitiva, las medidas tributarias adoptadas guardan una relación de coherencia
con una situación económica problemática explícita y razonada, en el mismo sentido que
se apreció en otras ocasiones, tales como en el caso de las medidas urgentes en
materia presupuestaria, tributaria y financiera que modificaban el tipo de gravamen del
impuesto especial sobre determinados medios de transporte (STC 137/2003); o de
medidas urgentes para incentivar las medidas de recuperación económica y social en el
ámbito local de Castilla y León (STC 40/2021).
El Tribunal aprecia por todo ello en las medidas aprobadas la exigible «conexión de
sentido» con la situación de «extraordinaria y urgente necesidad» previamente descrita,
por lo que debemos desestimar en este punto la impugnación por falta del presupuesto
habilitante del Real Decreto-ley 26/2021.
3. Segundo motivo de inconstitucionalidad: límites materiales del Real Decretoley 26/2021 en materia tributaria. La no «afectación» del deber de contribuir al
sostenimiento de los gastos públicos del art. 31.1 CE.
Los recurrentes sostienen que la norma impugnada «afecta» al deber de los
ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE).
Argumentan que dicha afectación se produce porque el real decreto-ley viene a sustituir
una regulación que ha sido declarada inconstitucional por ser contraria al principio de
capacidad económica –STC 182/2021–, modificando sustancialmente un elemento
esencial del gravamen, cual es la base imponible del tributo. Responder a este motivo de
impugnación exige comenzar recordando la doctrina constitucional en relación con el uso
del decreto-ley en materia tributaria, para, a continuación, examinar el alcance y
contenido de la reforma llevada a cabo por el Real Decreto-ley 26/2021.
A)
Doctrina constitucional sobre el uso del decreto-ley en materia tributaria.
(i) Como ya señalamos en la STC 182/1997, y reiteramos, entre otras, en las
SSTC 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; y 189/2005, de 7 de
julio, FJ 7, del hecho que la materia tributaria esté sujeta al principio de reserva de ley
(arts. 31.3 y 133.1 y 3 CE) y de que dicha reserva tenga carácter relativo y no absoluto
«no se deriva necesariamente que se encuentre excluida del ámbito de regulación del
decreto-ley, que podrá penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos
constitucionales del presupuesto habilitante y no “afecte”, en el sentido constitucional del
término, a las materias excluidas», límite material «que no viene señalado por la reserva
de ley». A lo que este tribunal debe atender al interpretar el límite material del art. 86.1
CE «no es, pues, al modo como se manifiesta el principio de reserva de ley en una
determinada materia, la tributaria en este caso (si tiene carácter absoluto o relativo y qué
aspectos de dicha materia se encuentran amparados o no por dicha reserva), sino más
bien al examen de si ha existido “afectación” por el decreto-ley de un derecho, deber o
libertad regulado en el título I de la Constitución. Lo que exigirá tener en cuenta la
cve: BOE-A-2023-9216
Verificable en https://www.boe.es
La consolidada doctrina del tribunal en relación con el uso del decreto-ley en materia
tributaria se puede sintetizar en los siguientes términos:
Núm. 89
Viernes 14 de abril de 2023
Sec. TC. Pág. 53472
comprometerse la suficiencia financiera e incrementar el déficit presupuestario. Basta
recurrir a la lectura del «Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados» (XIV
Legislatura, núm. 144, de 2 de diciembre de 2021) para comprobar que uno de los
aspectos principales en los que se centró el debate parlamentario fue, precisamente, la
situación económica de los municipios y la necesidad de compensar a los mismos por la
merma de ingresos producidos como consecuencia de los pronunciamientos
constitucionales.
Nos resta añadir que la conexión que tiene este impuesto con el mercado inmobiliario
está fuera de toda duda, desde el momento en que se gravan los incrementos de valor
producidos en este tipo de transacciones inmobiliarias, conexión que ya se ponía de
relieve en la propia STC 182/2021, FJ 5 D).
En definitiva, las medidas tributarias adoptadas guardan una relación de coherencia
con una situación económica problemática explícita y razonada, en el mismo sentido que
se apreció en otras ocasiones, tales como en el caso de las medidas urgentes en
materia presupuestaria, tributaria y financiera que modificaban el tipo de gravamen del
impuesto especial sobre determinados medios de transporte (STC 137/2003); o de
medidas urgentes para incentivar las medidas de recuperación económica y social en el
ámbito local de Castilla y León (STC 40/2021).
El Tribunal aprecia por todo ello en las medidas aprobadas la exigible «conexión de
sentido» con la situación de «extraordinaria y urgente necesidad» previamente descrita,
por lo que debemos desestimar en este punto la impugnación por falta del presupuesto
habilitante del Real Decreto-ley 26/2021.
3. Segundo motivo de inconstitucionalidad: límites materiales del Real Decretoley 26/2021 en materia tributaria. La no «afectación» del deber de contribuir al
sostenimiento de los gastos públicos del art. 31.1 CE.
Los recurrentes sostienen que la norma impugnada «afecta» al deber de los
ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE).
Argumentan que dicha afectación se produce porque el real decreto-ley viene a sustituir
una regulación que ha sido declarada inconstitucional por ser contraria al principio de
capacidad económica –STC 182/2021–, modificando sustancialmente un elemento
esencial del gravamen, cual es la base imponible del tributo. Responder a este motivo de
impugnación exige comenzar recordando la doctrina constitucional en relación con el uso
del decreto-ley en materia tributaria, para, a continuación, examinar el alcance y
contenido de la reforma llevada a cabo por el Real Decreto-ley 26/2021.
A)
Doctrina constitucional sobre el uso del decreto-ley en materia tributaria.
(i) Como ya señalamos en la STC 182/1997, y reiteramos, entre otras, en las
SSTC 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; y 189/2005, de 7 de
julio, FJ 7, del hecho que la materia tributaria esté sujeta al principio de reserva de ley
(arts. 31.3 y 133.1 y 3 CE) y de que dicha reserva tenga carácter relativo y no absoluto
«no se deriva necesariamente que se encuentre excluida del ámbito de regulación del
decreto-ley, que podrá penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos
constitucionales del presupuesto habilitante y no “afecte”, en el sentido constitucional del
término, a las materias excluidas», límite material «que no viene señalado por la reserva
de ley». A lo que este tribunal debe atender al interpretar el límite material del art. 86.1
CE «no es, pues, al modo como se manifiesta el principio de reserva de ley en una
determinada materia, la tributaria en este caso (si tiene carácter absoluto o relativo y qué
aspectos de dicha materia se encuentran amparados o no por dicha reserva), sino más
bien al examen de si ha existido “afectación” por el decreto-ley de un derecho, deber o
libertad regulado en el título I de la Constitución. Lo que exigirá tener en cuenta la
cve: BOE-A-2023-9216
Verificable en https://www.boe.es
La consolidada doctrina del tribunal en relación con el uso del decreto-ley en materia
tributaria se puede sintetizar en los siguientes términos:
