T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-9216)
Pleno. Sentencia 17/2023, de 9 de marzo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 735-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana. Límites materiales de los decretos leyes: suficiente justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad en la reforma del impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 89
Viernes 14 de abril de 2023
Sec. TC. Pág. 53471
A la vista de lo expuesto, podemos concluir que, desde el plano del control externo
que compete a este tribunal, una vez descrita de forma suficiente la situación de
extraordinaria y urgente necesidad, como aquí hemos apreciado, resulta jurídicamente
admisible la acción normativa inmediata, evitando con ello la demora que hubiera
supuesto recurrir a la tramitación legislativa ordinaria.
Presupuesto habilitante y conexión de sentido de las medidas aprobadas.
a) La segunda dimensión del presupuesto habilitante exige que las medidas
aprobadas guarden una «conexión de sentido» con la situación de extraordinaria y
urgente necesidad (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3) o, dicho de otro modo, «una
relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar»
(STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). En particular, nuestra doctrina ha establecido
una doble perspectiva para valorarla: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro,
de las disposiciones incluidas en el decreto-ley controvertido. Así, ya en la citada
STC 29/1982, FJ 3, este tribunal excluyó aquellas disposiciones «que, por su contenido y
de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que
se trata de afrontar y, muy especialmente, aquellas que, por su estructura misma,
independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación
jurídica existente».
La demanda descarta que se pueda fundamentar la urgencia en los dos motivos
alegados por el Gobierno: (i) ante la eventual merma de ingresos de los ayuntamientos
por la imposibilidad de recaudar el IIVTNU, sostienen que el posible retraso en la
aprobación de una ley por el trámite de urgencia o por el ordinario, no tiene capacidad
para provocar un incremento significativo del déficit público, ni poner en riesgo la
estabilidad presupuestaria o la suficiencia financiera de las entidades locales; y (ii)
consideran simplista e irreal el argumento de las inminentes distorsiones en el mercado
inmobiliario, a lo que añaden la imposibilidad del Gobierno de hacer una previsión de
ingresos con la nueva norma o asegurar que con ella no se darán distorsiones
inminentes en el mercado inmobiliario.
Atendiendo al control que corresponde a este tribunal, la alegación debe ser
desestimada por las razones que expondremos a continuación.
b) Los preceptos que se contienen en el real decreto-ley tienen como finalidad
colmar el vacío normativo producido por la declaración de inconstitucionalidad llevada a
cabo por la STC 182/2021. De no haberse aprobado la norma cuestionada, no hubiera
sido posible seguir recaudando el impuesto por parte de las entidades locales. Se
cumplimenta así la necesaria conexión entre la situación de extraordinaria y urgente
necesidad, descrita en el apartado B) de este fundamento de derecho, y las medidas
adoptadas para hacerle frente. A ello se ha de añadir que las medidas adoptadas
modifican de modo inmediato la situación jurídica existente, introduciendo una nueva
regulación de la base imponible que responde a lo requerido por la STC 182/2021.
Ya hemos señalado en otras ocasiones que «[p]ara llevar a cabo nuestro examen es
preciso valorar, en su conjunto, todos aquellos factores que aconsejaron al Gobierno
dictar la disposición impugnada», para lo cual no se trata de discutir acerca de la bondad
técnica de las medidas «sino de examinar la correspondencia de las normas contenidas
en el decreto-ley con la situación económica que se trata de afrontar, a fin de controlar la
apreciación de la misma como un supuesto de “extraordinaria y urgente necesidad”,
dentro del enjuiciamiento que sí nos compete sobre la validez constitucional de las
determinaciones jurídicas adoptadas por el legislador» (STC 182/1997, FJ 4).
Constatado que no cabía seguir exigiendo el impuesto, la consecuencia inmediata
era que se iba a causar una pérdida de ingresos para los municipios. Aunque no todos
los entes locales han optado por el establecimiento del IIVTNU, lo cierto es que en los
municipios de gran población constituye una importante fuente de ingresos, al ocupar la
segunda o tercera posición, según los casos, en el ranking de impuestos por volumen de
recaudación. Ello justifica que sea posible afirmar que de no evitarse la pérdida
recaudatoria, por la imposibilidad de seguir exigiendo el impuesto, podría llegar a
cve: BOE-A-2023-9216
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C)
Núm. 89
Viernes 14 de abril de 2023
Sec. TC. Pág. 53471
A la vista de lo expuesto, podemos concluir que, desde el plano del control externo
que compete a este tribunal, una vez descrita de forma suficiente la situación de
extraordinaria y urgente necesidad, como aquí hemos apreciado, resulta jurídicamente
admisible la acción normativa inmediata, evitando con ello la demora que hubiera
supuesto recurrir a la tramitación legislativa ordinaria.
Presupuesto habilitante y conexión de sentido de las medidas aprobadas.
a) La segunda dimensión del presupuesto habilitante exige que las medidas
aprobadas guarden una «conexión de sentido» con la situación de extraordinaria y
urgente necesidad (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3) o, dicho de otro modo, «una
relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar»
(STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). En particular, nuestra doctrina ha establecido
una doble perspectiva para valorarla: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro,
de las disposiciones incluidas en el decreto-ley controvertido. Así, ya en la citada
STC 29/1982, FJ 3, este tribunal excluyó aquellas disposiciones «que, por su contenido y
de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que
se trata de afrontar y, muy especialmente, aquellas que, por su estructura misma,
independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación
jurídica existente».
La demanda descarta que se pueda fundamentar la urgencia en los dos motivos
alegados por el Gobierno: (i) ante la eventual merma de ingresos de los ayuntamientos
por la imposibilidad de recaudar el IIVTNU, sostienen que el posible retraso en la
aprobación de una ley por el trámite de urgencia o por el ordinario, no tiene capacidad
para provocar un incremento significativo del déficit público, ni poner en riesgo la
estabilidad presupuestaria o la suficiencia financiera de las entidades locales; y (ii)
consideran simplista e irreal el argumento de las inminentes distorsiones en el mercado
inmobiliario, a lo que añaden la imposibilidad del Gobierno de hacer una previsión de
ingresos con la nueva norma o asegurar que con ella no se darán distorsiones
inminentes en el mercado inmobiliario.
Atendiendo al control que corresponde a este tribunal, la alegación debe ser
desestimada por las razones que expondremos a continuación.
b) Los preceptos que se contienen en el real decreto-ley tienen como finalidad
colmar el vacío normativo producido por la declaración de inconstitucionalidad llevada a
cabo por la STC 182/2021. De no haberse aprobado la norma cuestionada, no hubiera
sido posible seguir recaudando el impuesto por parte de las entidades locales. Se
cumplimenta así la necesaria conexión entre la situación de extraordinaria y urgente
necesidad, descrita en el apartado B) de este fundamento de derecho, y las medidas
adoptadas para hacerle frente. A ello se ha de añadir que las medidas adoptadas
modifican de modo inmediato la situación jurídica existente, introduciendo una nueva
regulación de la base imponible que responde a lo requerido por la STC 182/2021.
Ya hemos señalado en otras ocasiones que «[p]ara llevar a cabo nuestro examen es
preciso valorar, en su conjunto, todos aquellos factores que aconsejaron al Gobierno
dictar la disposición impugnada», para lo cual no se trata de discutir acerca de la bondad
técnica de las medidas «sino de examinar la correspondencia de las normas contenidas
en el decreto-ley con la situación económica que se trata de afrontar, a fin de controlar la
apreciación de la misma como un supuesto de “extraordinaria y urgente necesidad”,
dentro del enjuiciamiento que sí nos compete sobre la validez constitucional de las
determinaciones jurídicas adoptadas por el legislador» (STC 182/1997, FJ 4).
Constatado que no cabía seguir exigiendo el impuesto, la consecuencia inmediata
era que se iba a causar una pérdida de ingresos para los municipios. Aunque no todos
los entes locales han optado por el establecimiento del IIVTNU, lo cierto es que en los
municipios de gran población constituye una importante fuente de ingresos, al ocupar la
segunda o tercera posición, según los casos, en el ranking de impuestos por volumen de
recaudación. Ello justifica que sea posible afirmar que de no evitarse la pérdida
recaudatoria, por la imposibilidad de seguir exigiendo el impuesto, podría llegar a
cve: BOE-A-2023-9216
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