BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 13 de marzo de 2023

Sec. TC. Pág. 37475

la medida de que se trata se imponga como consecuencia de un incumplimiento previo
de las obligaciones derivadas de la relación jurídica existente entre el ciudadano y la
administración, o que la reacción del Estado ante dicho incumplimiento consista en un
acto restrictivo de derechos. En efecto, una cosa «es que las sanciones tengan, entre
otras, una finalidad disuasoria, y otra bien distinta que toda medida con una finalidad
disuasoria de determinados comportamientos sea una sanción […] pues resulta claro
que la función disuasoria de una figura jurídica no determina sin más su naturaleza
sancionadora (STC 164/1995, FJ 4; en el mismo sentido STC 276/2000, FJ 4)»
(STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8, y las allí citadas). De ahí que este tribunal
haya negado carácter sancionador a determinadas medidas que, aunque tenían una
función disuasoria, no cumplían al mismo tiempo una función de castigo, incluso aunque
incidan negativamente sobre el patrimonio del sujeto.
Específicamente en relación con los recargos administrativos la doctrina
constitucional tiene establecido que la clave del examen para determinar su naturaleza
sancionadora o no se concentra en analizar «la función que a través de la imposición de
la medida restrictiva en la que el acto consiste pretende conseguirse (SSTC 239/1988,
FJ 3; 164/1995, FJ 4; ATC 323/1996, FJ 2)», de modo que, «en concreto, si halláramos
en el instituto de referencia la presencia de la ‘finalidad represiva, retributiva o de castigo’
que hemos venido destacando como específica de las sanciones (SSTC 239/1988, FJ 2;
164/1995, FJ 4), habrá que concluir que el recargo tiene sentido sancionador; si, por el
contrario, la medida desfavorable careciese de tal función represiva no estaríamos en el
ámbito punitivo y, por ende, habría que descartar la aplicación de los arts. 24.2 y 25 CE»
(STC 121/2010, de 29 de noviembre, FJ 7).
La proyección de la anterior doctrina al presente caso determina, a nuestro juicio, la
conclusión de que el recargo impuesto al recurrente por la entidad FGV no tiene
naturaleza sancionadora. La sentencia transmuta la naturaleza jurídica de este recargo,
el cual nunca puede tener naturaleza sancionadora. La finalidad del recargo en cuestión
es tanto reparadora o indemnizatoria como preventiva o disuasoria de determinados
comportamientos indudablemente antisociales, como el que dio lugar a su imposición. O,
desde otro punto de vista, de estímulo respecto al cumplimiento de una obligación
legalmente establecida, ya que, en caso contrario, ha de abonarse un sobrecoste
respecto del precio inicial del billete en cuestión. Y ni una indemnización o reparación de
deuda ni una medida de prevención como esta puede tener carácter sancionador.
Por último, el examen de la normativa que regula el discutido recargo no hace sino
avalar esta misma conclusión, de modo que cabe considerar que la calificación jurídica
de sanción administrativa es irrazonable ateniendo a lo que la sentencia denomina «la
normativa sectorial que lo regula», que no solo está constituida por la Ley de las Cortes
Valencianas 6/2011, de 1 de abril, de movilidad de la Comunitat Valenciana, y la
Orden 3/2018, de 14 de marzo, de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y
Vertebración del Territorio de la Generalitat Valenciana, sino también por el Reglamento
CE 1371/2007, del Parlamento europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre
los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril, que cita la propia exposición
de motivos de la Ley 6/2011, de 1 de abril, y al que se refiere la sentencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea de 7 de noviembre de 2019, en los asuntos acumulados
C-349/18 a C-351/18. El carácter disuasorio e indemnizatorio del recargo que nos ocupa
se pone claramente de manifiesto en la disposición adicional primera de la mencionada
orden autonómica que, reformando una disposición anterior, determina que esos 100
euros –reducidos a la mitad si se abonan en un plazo determinado– son el «importe en
que se evalúan los daños y perjuicios ocasionados a FGV, con independencia de otros
gastos y de las sanciones administrativas o de otra índole que legal o judicialmente se
establezcan».
A ello cabe añadir que FGV no es una administración pública con potestades
sancionadoras, sino una entidad de derecho público carente de tales potestades (art. 2
de la Ley de las Cortes Valencianas 4/1986, de 10 de noviembre de creación de la
Entidad «Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana»). Y ciertamente, quien carece de la

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