BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 24 de diciembre de 2022

Sec. TC. Pág. 182316

a) Existe, efectivamente, una consolidada doctrina de este tribunal –desde la
relevante STC 76/1992, de 14 de mayo, hasta la más reciente STC 16/2022, de 8 de
febrero, pasando por las SSTC 152/2014, de 25 de septiembre, o 123/2016, de 23 de
junio, entre otras muchas– sobre la cuestión de los límites materiales al contenido de las
leyes de presupuestos generales y los criterios aplicables para delimitar el ámbito propio
de este tipo de leyes. De forma sucinta, a los efectos de resolver el presente proceso
constitucional, conviene recapitular algunas de las conclusiones de esta doctrina:
(i) Una ley de presupuestos generales no puede contener cualquier clase de
normas, o lo que es lo mismo, su contenido no puede ser libremente fijado, por cuanto
está sujeto a unos límites materiales, de modo que la regulación de las materias situadas
fuera de ese ámbito está constitucionalmente vetada. Esta limitación material deriva, en
primer lugar, de la específica función que constitucionalmente se atribuye a este tipo de
leyes (ordenación jurídica del gasto público y ser instrumento o vehículo de la política
económica del Gobierno; STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3); en segundo lugar, de las
especificidades de su tramitación parlamentaria (STC 195/1994, de 28 de junio, FJ 2); y,
en tercer lugar, de las exigencias del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE
entendido como certeza del Derecho, debido a que ese principio de certeza «exige que
una ley de contenido constitucionalmente definido» como la de presupuestos generales,
«no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional»
(STC 76/1992, FJ 4).
(ii) El contenido de las leyes de presupuestos puede ser de dos tipos. Por un lado,
el contenido propio o «núcleo esencial de presupuesto» explícitamente proclamado por
el art. 134.2 CE, y que está integrado por la previsión de ingresos y la habilitación de
gastos para un ejercicio económico, así como por las normas que directamente
desarrollan y aclaran los estados cifrados, esto es, las partidas presupuestarias
propiamente dichas. Este contenido es esencial porque conforma la identidad misma del
presupuesto, por lo que no es disponible para el legislador (STC 152/2014, FJ 3).
(iii) Adicionalmente, las leyes de presupuestos pueden albergar lo que se ha
denominado «contenido eventual», o no necesario o no imprescindible. A este respecto,
y especialmente a partir de la STC 76/1992, FJ 4 a), la doctrina constitucional ha venido
exigiendo la concurrencia de dos requisitos para que la regulación por ley de
presupuestos de una materia que no forma parte de su contenido necesario sea
constitucionalmente legítima: «de una parte, es preciso que la materia guarde relación
directa con los ingresos y gastos que integran el presupuesto y que su inclusión esté
justificada por ser un complemento de los criterios de política económica de la que ese
presupuesto es el instrumento; y de otra, que “sea un complemento necesario para la
mayor inteligencia y para la mejor ejecución del presupuesto y, en general, de la política
económica del Gobierno”» (STC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6). Como se recuerda en la
STC 122/2018, de 31 de octubre, FJ 3 c), «si bien la ley de presupuestos puede ser un
instrumento para una adaptación circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella
cabida las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que estas
guarden la suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del
Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para
una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto)». «Nótese cómo uno de los
argumentos constitucionales para proscribir determinados contenidos de las leyes de
presupuestos es el de que con ellas no se produzca una modificación del régimen
sustantivo de determinada parcela del ordenamiento jurídico (STC 99/2018, de 8 de
mayo, FJ 4)» (STC 16/2022, FJ 3).
b) En aplicación de los criterios reseñados, y a los efectos de la concreta cuestión
aquí planteada, el Tribunal ha considerado que pueden incluirse en una ley de
presupuestos, entre otros ejemplos, medidas que tengan como finalidad y consecuencia
directa la reducción del gasto público (STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3, sobre normas de
incompatibilidad de percepción de haberes activos y de pensiones), o su aumento
(STC 237/1992, de 15 de diciembre, relativa al incremento de retribuciones salariales

cve: BOE-A-2022-22247
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Núm. 308