T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2022-17972)
Pleno. Sentencia 116/2022, de 27 de septiembre de 2022. Cuestión de inconstitucionalidad 5344-2021. Planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, respecto del artículo 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias. Competencias sobre función pública: nulidad del precepto legal autonómico que establece la adscripción temporal a su primer destino para los funcionarios de carrera de nuevo ingreso.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 262
Martes 1 de noviembre de 2022
Sec. TC. Pág. 149365
grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la
adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia
mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (por todas,
STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).
Como regla general, la función –característica de lo básico– de garantía de la
existencia de un común denominador normativo sobre una materia se cumple a través
de la aprobación de normas básicas que son aplicables de manera directa a todo el
territorio del Estado. Sin embargo, conforme a la doctrina establecida en la
STC 141/2014, de 11 de septiembre, el Estado puede, excepcionalmente, asegurar el
cumplimiento de esa función a través de normas materialmente básicas que resulten de
aplicación a las comunidades autónomas durante el periodo transitorio en que aún no se
haya aprobado la correspondiente normativa autonómica, siempre que concurran
estrictos requisitos. Como indicamos entonces, «las competencias del Estado le
permiten a este dictar las normas que, en cuanto complemento estrictamente necesario
o indispensable, sean precisas para asegurar, de forma transitoria y hasta que se
produzca el desarrollo legislativo autonómico pertinente, la eficacia y aplicación en todo
el territorio nacional de las regulaciones que establezca en ejercicio de esas
competencias. Lo contrario supondría que la efectividad de las normas básicas o de las
condiciones básicas establecidas por el Estado quedara al albur de la voluntad de los
legisladores autonómicos y ello sería claramente contrario al orden constitucional de
distribución competencial, así como a la propia finalidad a la que responde la existencia
de la legislación básica» (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8).
Por su parte, la noción formal de lo básico persigue evitar la incertidumbre acerca de
qué normas son básicas y cuáles no, en defensa de las competencias autonómicas. Esta
dimensión de lo básico se traduce en la preferencia por la ley formal, pues «solo a través
de este instrumento normativo se alcanzará [...] una determinación cierta y estable de los
ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las
competencias»; preferencia que se completa con la posibilidad excepcional de que
mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno regule «alguno de los
preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de esta,
complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las
bases» (STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 8). Adicionalmente, hemos indicado que
«la propia ley puede y debe declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en
su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente,
pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica» (STC 69/1988, de 19 de
abril, FJ 5, seguida de otras muchas).
Contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa.
Por lo que respecta a la exigencia de que, para que exista inconstitucionalidad
mediata, la contradicción entre las normas estatal y autonómica sea efectiva e insalvable
por vía interpretativa, hemos reiterado que resulta necesario verificar si la contradicción
entre ambas existe y es verdadera y real, de modo que no pueda ser salvada con una
interpretación de la norma cuestionada conforme con la Constitución (STC 4/1981, de 2
de febrero). Y ello porque, en este segundo escenario, «el principio de conservación de
la ley (SSTC 63/1982, de 20 de octubre, y 16/1998, de 26 de enero) habilita a este
tribunal para concluir que, de esa manera interpretada, la norma impugnada no sería
contraria al orden constitucional de competencias» (por todas, STC 113/2010, de 24 de
noviembre, FJ 2).
4. Examen del carácter legítimamente básico de las normas estatales invocadas
como parámetro de contraste.
a)
Síntesis de la controversia.
Según el auto de planteamiento, el precepto autonómico cuestionado colisionaría con
la norma estatal que exige que la adscripción de los funcionarios de carrera de nuevo
cve: BOE-A-2022-17972
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Martes 1 de noviembre de 2022
Sec. TC. Pág. 149365
grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la
adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia
mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (por todas,
STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).
Como regla general, la función –característica de lo básico– de garantía de la
existencia de un común denominador normativo sobre una materia se cumple a través
de la aprobación de normas básicas que son aplicables de manera directa a todo el
territorio del Estado. Sin embargo, conforme a la doctrina establecida en la
STC 141/2014, de 11 de septiembre, el Estado puede, excepcionalmente, asegurar el
cumplimiento de esa función a través de normas materialmente básicas que resulten de
aplicación a las comunidades autónomas durante el periodo transitorio en que aún no se
haya aprobado la correspondiente normativa autonómica, siempre que concurran
estrictos requisitos. Como indicamos entonces, «las competencias del Estado le
permiten a este dictar las normas que, en cuanto complemento estrictamente necesario
o indispensable, sean precisas para asegurar, de forma transitoria y hasta que se
produzca el desarrollo legislativo autonómico pertinente, la eficacia y aplicación en todo
el territorio nacional de las regulaciones que establezca en ejercicio de esas
competencias. Lo contrario supondría que la efectividad de las normas básicas o de las
condiciones básicas establecidas por el Estado quedara al albur de la voluntad de los
legisladores autonómicos y ello sería claramente contrario al orden constitucional de
distribución competencial, así como a la propia finalidad a la que responde la existencia
de la legislación básica» (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8).
Por su parte, la noción formal de lo básico persigue evitar la incertidumbre acerca de
qué normas son básicas y cuáles no, en defensa de las competencias autonómicas. Esta
dimensión de lo básico se traduce en la preferencia por la ley formal, pues «solo a través
de este instrumento normativo se alcanzará [...] una determinación cierta y estable de los
ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las
competencias»; preferencia que se completa con la posibilidad excepcional de que
mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno regule «alguno de los
preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de esta,
complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las
bases» (STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 8). Adicionalmente, hemos indicado que
«la propia ley puede y debe declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en
su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente,
pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica» (STC 69/1988, de 19 de
abril, FJ 5, seguida de otras muchas).
Contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa.
Por lo que respecta a la exigencia de que, para que exista inconstitucionalidad
mediata, la contradicción entre las normas estatal y autonómica sea efectiva e insalvable
por vía interpretativa, hemos reiterado que resulta necesario verificar si la contradicción
entre ambas existe y es verdadera y real, de modo que no pueda ser salvada con una
interpretación de la norma cuestionada conforme con la Constitución (STC 4/1981, de 2
de febrero). Y ello porque, en este segundo escenario, «el principio de conservación de
la ley (SSTC 63/1982, de 20 de octubre, y 16/1998, de 26 de enero) habilita a este
tribunal para concluir que, de esa manera interpretada, la norma impugnada no sería
contraria al orden constitucional de competencias» (por todas, STC 113/2010, de 24 de
noviembre, FJ 2).
4. Examen del carácter legítimamente básico de las normas estatales invocadas
como parámetro de contraste.
a)
Síntesis de la controversia.
Según el auto de planteamiento, el precepto autonómico cuestionado colisionaría con
la norma estatal que exige que la adscripción de los funcionarios de carrera de nuevo
cve: BOE-A-2022-17972
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