T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2022-17972)
Pleno. Sentencia 116/2022, de 27 de septiembre de 2022. Cuestión de inconstitucionalidad 5344-2021. Planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, respecto del artículo 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias. Competencias sobre función pública: nulidad del precepto legal autonómico que establece la adscripción temporal a su primer destino para los funcionarios de carrera de nuevo ingreso.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 262
Martes 1 de noviembre de 2022
Sec. TC. Pág. 149364
todas las administraciones públicas (STC 148/2006, de 11 de mayo, FJ 6); ciertos
elementos del régimen disciplinario (STC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 5); reglas sobre
representación y acción colectiva de los funcionarios (STC 102/1988, de 28 de junio,
FJ 4); o la regulación de la pérdida de la condición de funcionario (STC 1/2003, FJ 3).
En todo caso, conviene recordar que los arts. 23.2 y 103.3 CE imponen ciertas
exigencias formales y materiales sobre la regulación del estatuto de los funcionarios
públicos, que habrán de ser observadas, en sus respectivos ámbitos de competencia,
tanto por el Estado como por las comunidades autónomas. Así, hemos dicho que del
art. 103.3 CE se desprenden, entre otros extremos, una reserva de ley de alcance
relativo [STC 99/1987, FJ 3 c)] y la opción constitucional por una relación funcionarial de
naturaleza estatutaria que, por lo tanto, ubica al funcionario público en «una situación
jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u
otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de
legalidad» (STC 99/1987, FJ 6). En cuanto al derecho fundamental a acceder en
condiciones de igualdad a las funciones públicas (art. 23.2 CE), hemos señalado, por lo
que ahora interesa, que se trata de una especificación del principio de igualdad que
consagra el art. 14 CE (por todas, STC 363/1993, de 13 de diciembre, FJ 4); que no
otorga el derecho a desempeñar determinadas funciones públicas, sino solamente a
impugnar toda medida que quiebre la igualdad (STC 192/2012, de 29 de octubre, FJ 5, y
las allí citadas); y que de él se deriva la exigencia de respetar la igualdad (garantizada a
través de los principios de mérito y capacidad) no solo en el acceso a la función pública,
sino también, aunque con intensidad diferente, en toda la relación funcionarial,
incluyendo el desarrollo o promoción de la carrera administrativa (por todas,
STC 131/2017, de 13 de noviembre, FJ 4).
El concepto de legislación básica.
Acerca de las normas básicas estatales hemos señalado, desde la STC 69/1988,
de 19 de abril, FJ 5, que, aun careciendo de efectos atributivos de competencias que
puedan alterar el sistema constitucional y estatutario, tienen por objeto delimitar el
espacio normativo al que las comunidades autónomas deben circunscribirse cuando
ejercitan, en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan
en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas. La
definición de lo básico constituye una operación «que corresponde realizar al legislador
estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y
con observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para
asegurar que las [comunidades autónomas] tengan posibilidad normal de conocer cuál
es el marco básico al que deben someter sus competencias». Y, correlativamente, «la
función de defensa del sistema de distribución de competencias que a este tribunal
confieren los arts. 161.1 c) de la Constitución y 59 de su Ley Orgánica tiene que venir
orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no
quede a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido
o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas y velar por que el
cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría
reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las comunidades
autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al
margen de cuál sea su rango y estructura».
A la primera de estas dos finalidades –garantizar la pervivencia de un ámbito de
normación reservado a las comunidades autónomas– responde la noción material de lo
básico. Así, hemos señalado que una norma es materialmente básica si «garantiza en
todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria
y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada
comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades
que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia
le asigne su Estatuto» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, seguida de otras muchas). Al
establecer ese común denominador normativo, el Estado «no puede hacerlo con un
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todas las administraciones públicas (STC 148/2006, de 11 de mayo, FJ 6); ciertos
elementos del régimen disciplinario (STC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 5); reglas sobre
representación y acción colectiva de los funcionarios (STC 102/1988, de 28 de junio,
FJ 4); o la regulación de la pérdida de la condición de funcionario (STC 1/2003, FJ 3).
En todo caso, conviene recordar que los arts. 23.2 y 103.3 CE imponen ciertas
exigencias formales y materiales sobre la regulación del estatuto de los funcionarios
públicos, que habrán de ser observadas, en sus respectivos ámbitos de competencia,
tanto por el Estado como por las comunidades autónomas. Así, hemos dicho que del
art. 103.3 CE se desprenden, entre otros extremos, una reserva de ley de alcance
relativo [STC 99/1987, FJ 3 c)] y la opción constitucional por una relación funcionarial de
naturaleza estatutaria que, por lo tanto, ubica al funcionario público en «una situación
jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u
otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de
legalidad» (STC 99/1987, FJ 6). En cuanto al derecho fundamental a acceder en
condiciones de igualdad a las funciones públicas (art. 23.2 CE), hemos señalado, por lo
que ahora interesa, que se trata de una especificación del principio de igualdad que
consagra el art. 14 CE (por todas, STC 363/1993, de 13 de diciembre, FJ 4); que no
otorga el derecho a desempeñar determinadas funciones públicas, sino solamente a
impugnar toda medida que quiebre la igualdad (STC 192/2012, de 29 de octubre, FJ 5, y
las allí citadas); y que de él se deriva la exigencia de respetar la igualdad (garantizada a
través de los principios de mérito y capacidad) no solo en el acceso a la función pública,
sino también, aunque con intensidad diferente, en toda la relación funcionarial,
incluyendo el desarrollo o promoción de la carrera administrativa (por todas,
STC 131/2017, de 13 de noviembre, FJ 4).
El concepto de legislación básica.
Acerca de las normas básicas estatales hemos señalado, desde la STC 69/1988,
de 19 de abril, FJ 5, que, aun careciendo de efectos atributivos de competencias que
puedan alterar el sistema constitucional y estatutario, tienen por objeto delimitar el
espacio normativo al que las comunidades autónomas deben circunscribirse cuando
ejercitan, en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan
en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas. La
definición de lo básico constituye una operación «que corresponde realizar al legislador
estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y
con observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para
asegurar que las [comunidades autónomas] tengan posibilidad normal de conocer cuál
es el marco básico al que deben someter sus competencias». Y, correlativamente, «la
función de defensa del sistema de distribución de competencias que a este tribunal
confieren los arts. 161.1 c) de la Constitución y 59 de su Ley Orgánica tiene que venir
orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no
quede a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido
o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas y velar por que el
cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría
reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las comunidades
autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al
margen de cuál sea su rango y estructura».
A la primera de estas dos finalidades –garantizar la pervivencia de un ámbito de
normación reservado a las comunidades autónomas– responde la noción material de lo
básico. Así, hemos señalado que una norma es materialmente básica si «garantiza en
todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria
y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada
comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades
que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia
le asigne su Estatuto» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, seguida de otras muchas). Al
establecer ese común denominador normativo, el Estado «no puede hacerlo con un
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