T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2022-17972)
Pleno. Sentencia 116/2022, de 27 de septiembre de 2022. Cuestión de inconstitucionalidad 5344-2021. Planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, respecto del artículo 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias. Competencias sobre función pública: nulidad del precepto legal autonómico que establece la adscripción temporal a su primer destino para los funcionarios de carrera de nuevo ingreso.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Martes 1 de noviembre de 2022
Sec. TC. Pág. 149363
3. Posible supuesto de inconstitucionalidad mediata por infracción del régimen
estatutario básico de los funcionarios públicos: doctrina constitucional.
Según ha quedado ya indicado, la cuestión de inconstitucionalidad se formula en
términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la medida en que la posible
infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad directa de las disposiciones
autonómicas impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con la
normativa básica estatal. Como se deriva de nuestra doctrina, el examen de este tipo de
supuestos exige determinar, en primer lugar, si la norma estatal que se reputa infringida
por el precepto autonómico cuestionado ha sido legítimamente dictada por el Estado al
amparo del correspondiente título competencial básico y si tal norma es de carácter
básico en sentido tanto material como formal; y, si así fuere, habrá entonces que
determinar su concreto significado o alcance, con la finalidad de verificar si el precepto
autonómico la contradice de modo efectivo e insalvable por vía interpretativa (por todas,
STC 19/2022, de 9 de febrero, FJ 2, y las allí citadas).
El análisis de estos extremos debe abordarse a la luz de la correspondiente doctrina
constitucional, que puede sintetizarse como sigue.
a) Alcance de la competencia estatal sobre el régimen estatutario de los
funcionarios públicos.
El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las
bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, expresión que, como hemos
señalado desde la STC 57/1982, de 27 de julio, FJ 12, ha de entenderse referida a «los
funcionarios de las administraciones públicas en general, incluyendo tanto a las del
Estado como a las de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales». Por
su parte, a las comunidades autónomas corresponde en esta materia «la competencia
de desarrollo legislativo y de ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en lo
que se refiere a los funcionarios al servicio de la comunidad autónoma y al servicio de
las corporaciones locales radicadas en su ámbito territorial» (entre otras muchas,
STC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 5).
Por lo que respecta a su contenido material, hemos señalado que el art. 149.1.18
CE, puesto en conexión con el art. 103.3 CE, reserva al legislador estatal un ámbito
«cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y a priori, pero en el que ha de
entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de
la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y
a las situaciones que en esta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad
de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en
su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de
trabajo al servicio de las administraciones públicas». Se trata, por lo tanto, de normas
que «interesarán directamente a las relaciones entre estos y las administraciones a las
que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse
la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la
administración [STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3 c), seguida de otras muchas].
En aplicación de dicho criterio general hemos confirmado que se encuentran
cubiertos por esta competencia básica estatal, entre otros extremos, la reserva al
personal funcionario del ejercicio de determinadas funciones [STC 236/2015, de 19 de
noviembre, FJ 5 a)]; la regulación del requisito de titulación en el ámbito de la función
pública y sus excepciones, ya sea en relación con el acceso o la integración de los
funcionarios en escalas o grupos, ya sea para su promoción interna (por todas,
STC 171/2020, de 16 de noviembre, FJ 2, y las allí citadas); las situaciones
administrativas que puedan acontecer a lo largo de la carrera funcionarial (STC 1/2003,
de 16 de enero, FJ 3); la determinación de los supuestos en los que pueden ser
concedidos permisos o licencias (STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 8); la fijación de la
duración mínima de la jornada de trabajo (STC 99/2016, de 25 de mayo, FJ 7); la
determinación de los diversos conceptos retributivos de los funcionarios comunes a
cve: BOE-A-2022-17972
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Núm. 262
Martes 1 de noviembre de 2022
Sec. TC. Pág. 149363
3. Posible supuesto de inconstitucionalidad mediata por infracción del régimen
estatutario básico de los funcionarios públicos: doctrina constitucional.
Según ha quedado ya indicado, la cuestión de inconstitucionalidad se formula en
términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la medida en que la posible
infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad directa de las disposiciones
autonómicas impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con la
normativa básica estatal. Como se deriva de nuestra doctrina, el examen de este tipo de
supuestos exige determinar, en primer lugar, si la norma estatal que se reputa infringida
por el precepto autonómico cuestionado ha sido legítimamente dictada por el Estado al
amparo del correspondiente título competencial básico y si tal norma es de carácter
básico en sentido tanto material como formal; y, si así fuere, habrá entonces que
determinar su concreto significado o alcance, con la finalidad de verificar si el precepto
autonómico la contradice de modo efectivo e insalvable por vía interpretativa (por todas,
STC 19/2022, de 9 de febrero, FJ 2, y las allí citadas).
El análisis de estos extremos debe abordarse a la luz de la correspondiente doctrina
constitucional, que puede sintetizarse como sigue.
a) Alcance de la competencia estatal sobre el régimen estatutario de los
funcionarios públicos.
El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las
bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, expresión que, como hemos
señalado desde la STC 57/1982, de 27 de julio, FJ 12, ha de entenderse referida a «los
funcionarios de las administraciones públicas en general, incluyendo tanto a las del
Estado como a las de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales». Por
su parte, a las comunidades autónomas corresponde en esta materia «la competencia
de desarrollo legislativo y de ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en lo
que se refiere a los funcionarios al servicio de la comunidad autónoma y al servicio de
las corporaciones locales radicadas en su ámbito territorial» (entre otras muchas,
STC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 5).
Por lo que respecta a su contenido material, hemos señalado que el art. 149.1.18
CE, puesto en conexión con el art. 103.3 CE, reserva al legislador estatal un ámbito
«cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y a priori, pero en el que ha de
entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de
la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y
a las situaciones que en esta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad
de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en
su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de
trabajo al servicio de las administraciones públicas». Se trata, por lo tanto, de normas
que «interesarán directamente a las relaciones entre estos y las administraciones a las
que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse
la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la
administración [STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3 c), seguida de otras muchas].
En aplicación de dicho criterio general hemos confirmado que se encuentran
cubiertos por esta competencia básica estatal, entre otros extremos, la reserva al
personal funcionario del ejercicio de determinadas funciones [STC 236/2015, de 19 de
noviembre, FJ 5 a)]; la regulación del requisito de titulación en el ámbito de la función
pública y sus excepciones, ya sea en relación con el acceso o la integración de los
funcionarios en escalas o grupos, ya sea para su promoción interna (por todas,
STC 171/2020, de 16 de noviembre, FJ 2, y las allí citadas); las situaciones
administrativas que puedan acontecer a lo largo de la carrera funcionarial (STC 1/2003,
de 16 de enero, FJ 3); la determinación de los supuestos en los que pueden ser
concedidos permisos o licencias (STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 8); la fijación de la
duración mínima de la jornada de trabajo (STC 99/2016, de 25 de mayo, FJ 7); la
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