BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 15 de agosto de 2022

Sec. TC. Pág. 118569

autonómicos incurren en contradicción insalvable con la Orden TEDH/980/2021, lo que,
a su vez, determina que los incisos impugnados sean considerados contrarios al orden
constitucional de distribución de competencias. Previamente ha sentado la premisa de
todo juicio de inconstitucionalidad mediata, al considerar que dicha orden es básica ex
art. 149.1.23 CE y, por tanto, útil para servir como parámetro de enjuiciamiento de la ley
autonómica.
Discrepo de la sentencia en la apreciación del carácter básico de la Orden
TEDH/980/2021. Consecuentemente, entiendo que el recurso de inconstitucionalidad
debió ser desestimado, dado que la norma propuesta como parámetro de contraste de
las disposiciones autonómicas impugnadas, la mencionada Orden TEDH/980/2021, no
debería haber sido considerada básica, por razones tanto formales como materiales.
En cuanto a lo primero, es sobradamente conocida la doctrina constitucional sobre la
noción formal de lo básico. De dicha doctrina se sigue que el recurso a normas de rango
reglamentario para la fijación de bases es una excepción a la regla general de
preferencia de la ley para el establecimiento de las bases en las materias en las que la
Constitución atribuye al Estado competencias de ese carácter. La regulación
reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno solo resulta acorde con la
distribución constitucional de competencias si resulta de una habilitación legal, y, en
segundo lugar, si su rango reglamentario viene justificado por tratarse de materias cuya
naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran
inadecuadas por sus mismas características.
Tal excepción debe ser interpretada todavía más restrictivamente o, si se prefiere,
justificada más intensamente en casos como el presente, en el que la norma básica se
afirma fijada en una disposición reglamentaria de ínfimo rango, como la Orden
TEDH/980/2021. Para que una disposición de ese rango pudiera ser considerada
formalmente básica, y, por tanto, oponible a la decisión del legislador autonómico, es
necesario que responda a una necesidad derivada de la mutabilidad de la materia a la
que se refiere. Y también, en segundo lugar, que tal posibilidad venga permitida por el
marco normativo que diseñan las normas básicas y que la orden pretenda desarrollar. En
caso contrario no se ajustará a las exigencias formales sobre lo básico que resultan de la
consolidada doctrina constitucional. Eso es lo que aquí sucede, pues, a mi juicio y frente
a lo que se sostiene en la sentencia, la orden ministerial en cuestión excede de la
habilitación que le conceden la Ley 42/2007 y el Real Decreto 139/2011, tal como se
comprueba al analizar su contenido material.
La Ley 42/2007 crea el listado de especies silvestres en régimen de protección
especial y, en los términos de su art. 56.2, permite al Ministerio de Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente la inclusión, cambio de categoría o exclusión de un taxón
o población en este listado cuando exista información técnica o científica que así lo
aconseje. Es decir, la remisión del legislador básico a la orden ministerial no es abierta o
incondicionada. Lo que se permite por orden ministerial es, en lo que ahora interesa,
incluir o excluir poblaciones, pero esa inclusión de poblaciones no autoriza a cambiar la
consideración de una determinada especie y la protección a la que dicha especie es
merecedora en todo el territorio nacional. O, lo que es lo mismo, someter todas las
poblaciones de lobo de España, con independencia de su ubicación, al régimen de
protección especial que la inclusión de una especie en el listado de especies silvestres
en régimen de protección especial conlleva.
Antes de la aprobación de esta Orden TEDH/980/2021 determinadas poblaciones de
lobo eran susceptibles de caza y otras no, según se encontrasen al norte o al sur del río
Duero, de suerte que la normativa básica en materia medioambiental no había
considerado al lobo como una especie protegida en el conjunto del territorio nacional. Lo
que se confirma a la vista de los anexos de la ya mencionada Ley 42/2007 en los que la
especie del lobo tiene una protección estricta para las poblaciones al sur del río Duero
(anexo V), pero es una especie que admite fórmulas o medidas de gestión para las
poblaciones al norte del río Duero (anexo VI).

cve: BOE-A-2022-13795
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Núm. 195