T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2022-13795)
Pleno. Sentencia 99/2022, de 13 de julio de 2022. Recurso de inconstitucionalidad 2527-2022. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con el artículo 38.2 a) y 8 y diversos anexos de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León. Competencias en materia de protección ambiental: nulidad de los preceptos autonómicos que permiten la caza de las poblaciones de lobo situadas al norte del río Duero. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 195
Lunes 15 de agosto de 2022
Sec. TC. Pág. 118565
Decreto 139/2011. Sin embargo, discuten que la Orden TED/980/2021 pueda utilizarse
como norma de contraste en el presente recurso de inconstitucionalidad, por entender
que dicha orden incumple los requisitos formales y materiales que deben reunir las
normas del Estado para ser consideradas como básicas. Tal incumplimiento derivaría del
bajo rango de la citada norma reglamentaria, así como de su falta de anclaje en la
Ley 42/2007; falta de anclaje que identifican con un vicio de incompetencia, pues la
Orden TED/980/2021 se habría dictado excediendo la habilitación competencial que la
ley realiza en favor del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
Argumentan en este sentido que el art. 56.2 de la Ley 42/2007 solamente habilita a tal
Ministerio para llevar a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión en el listado de
«taxones o poblaciones», mientras que el art. 56.1 reserva al Consejo de Ministros las
modificaciones que afecten a las «especies y subespecies». Sostienen que la Orden
TED/980/2021 incurre en fraude de ley porque, al hablar de «todas las poblaciones»,
estaría hablando de la «especie», sin nombrarla de forma expresa; lo cual «no es una
mera imprecisión terminológica, sino una forma de evitar la tramitación de un real
decreto del Consejo de Ministros», de modo que la norma carecería de la necesaria
cobertura legal y no podría considerarse básica ni material ni formalmente.
Al conjunto de las normas citadas reprochan, en fin, el uso de una técnica legislativa
que califican como «tortuosa, e incluso defectuosa», por entender que, en virtud de las
distintas remisiones y habilitaciones al reglamento que en ellas se contienen, vienen a
configurar un entramado normativo a tres niveles en el que «cualquier operador jurídico
puede incurrir en confusión a la hora de plantear sus solicitudes, reclamar sus derechos
o aplicar dicha normativa». En este sentido, aducen que el Estado no respetaría el
principio de seguridad jurídica porque, a pesar de la modificación operada en el anexo
del Real Decreto 139/2011 a través de la Orden TED/980/2021, los anexos de la
Ley 42/2007 siguen contemplando a las poblaciones de lobo situadas al norte del río
Duero como especie susceptible de caza. Y señalan que varios preceptos del Real
Decreto 139/2011 que deberían reputarse ilegales por pretender alterar las habilitaciones
competenciales establecidas en la Ley 42/2007. En concreto, sostienen que los arts. 6.2
y 6.7 del Real Decreto 139/2011 contradicen lo previsto en el art. 56 de la ley porque
amplían a las «especies» las facultades decisorias del Ministerio. E indican que también
incurriría en ilegalidad la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, que
faculta al titular del Ministerio para modificar, mediante orden ministerial, el anexo de tal
real decreto a fin de actualizarlo y, en su caso, adaptarlo a la normativa comunitaria,
facultad que entienden que está reservada al Gobierno por la disposición final octava de
la Ley 42/2007.
Carácter básico de la Orden TED/980/2021.
Para resolver la controversia así planteada debemos partir, en atención a la doctrina
constitucional reseñada en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia, de la constatación
de que el régimen del listado de especies silvestres en régimen de protección especial –
incluyendo la determinación de los taxones, especies, subespecies y poblaciones
incluidas en él– es una materia incluida en el ámbito de la competencia estatal relativa a
las bases sobre el medio ambiente, y de que –como reconocen las partes– goza de
carácter material y formalmente básico su regulación tanto en la Ley 42/2007 como en el
Real Decreto 139/2011 [SSTC 69/2013, FFJJ 1 y 6 a); 146/2013, FJ 4, y 148/2020, FJ 3).
Siendo pacífica la naturaleza básica de las citadas normas, resulta plausible, en
principio, que también lo sea su desarrollo a través de órdenes ministeriales, siempre
que se cumplan las exigencias que al efecto ha establecido la doctrina constitucional.
Como también hemos indicado ya, las normas de tal rango pueden, excepcionalmente,
ser consideradas básicas si, siendo necesarias para completar la regulación de la
disciplina básica definida en la ley, están justificadas por la naturaleza técnica o
coyuntural de la materia que regulan y tienen una conexión clara con la ley (por todas,
SSTC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16; 8/2012, FJ 6, y 165/2016, FJ 15).
cve: BOE-A-2022-13795
Verificable en https://www.boe.es
b)
Núm. 195
Lunes 15 de agosto de 2022
Sec. TC. Pág. 118565
Decreto 139/2011. Sin embargo, discuten que la Orden TED/980/2021 pueda utilizarse
como norma de contraste en el presente recurso de inconstitucionalidad, por entender
que dicha orden incumple los requisitos formales y materiales que deben reunir las
normas del Estado para ser consideradas como básicas. Tal incumplimiento derivaría del
bajo rango de la citada norma reglamentaria, así como de su falta de anclaje en la
Ley 42/2007; falta de anclaje que identifican con un vicio de incompetencia, pues la
Orden TED/980/2021 se habría dictado excediendo la habilitación competencial que la
ley realiza en favor del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
Argumentan en este sentido que el art. 56.2 de la Ley 42/2007 solamente habilita a tal
Ministerio para llevar a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión en el listado de
«taxones o poblaciones», mientras que el art. 56.1 reserva al Consejo de Ministros las
modificaciones que afecten a las «especies y subespecies». Sostienen que la Orden
TED/980/2021 incurre en fraude de ley porque, al hablar de «todas las poblaciones»,
estaría hablando de la «especie», sin nombrarla de forma expresa; lo cual «no es una
mera imprecisión terminológica, sino una forma de evitar la tramitación de un real
decreto del Consejo de Ministros», de modo que la norma carecería de la necesaria
cobertura legal y no podría considerarse básica ni material ni formalmente.
Al conjunto de las normas citadas reprochan, en fin, el uso de una técnica legislativa
que califican como «tortuosa, e incluso defectuosa», por entender que, en virtud de las
distintas remisiones y habilitaciones al reglamento que en ellas se contienen, vienen a
configurar un entramado normativo a tres niveles en el que «cualquier operador jurídico
puede incurrir en confusión a la hora de plantear sus solicitudes, reclamar sus derechos
o aplicar dicha normativa». En este sentido, aducen que el Estado no respetaría el
principio de seguridad jurídica porque, a pesar de la modificación operada en el anexo
del Real Decreto 139/2011 a través de la Orden TED/980/2021, los anexos de la
Ley 42/2007 siguen contemplando a las poblaciones de lobo situadas al norte del río
Duero como especie susceptible de caza. Y señalan que varios preceptos del Real
Decreto 139/2011 que deberían reputarse ilegales por pretender alterar las habilitaciones
competenciales establecidas en la Ley 42/2007. En concreto, sostienen que los arts. 6.2
y 6.7 del Real Decreto 139/2011 contradicen lo previsto en el art. 56 de la ley porque
amplían a las «especies» las facultades decisorias del Ministerio. E indican que también
incurriría en ilegalidad la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, que
faculta al titular del Ministerio para modificar, mediante orden ministerial, el anexo de tal
real decreto a fin de actualizarlo y, en su caso, adaptarlo a la normativa comunitaria,
facultad que entienden que está reservada al Gobierno por la disposición final octava de
la Ley 42/2007.
Carácter básico de la Orden TED/980/2021.
Para resolver la controversia así planteada debemos partir, en atención a la doctrina
constitucional reseñada en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia, de la constatación
de que el régimen del listado de especies silvestres en régimen de protección especial –
incluyendo la determinación de los taxones, especies, subespecies y poblaciones
incluidas en él– es una materia incluida en el ámbito de la competencia estatal relativa a
las bases sobre el medio ambiente, y de que –como reconocen las partes– goza de
carácter material y formalmente básico su regulación tanto en la Ley 42/2007 como en el
Real Decreto 139/2011 [SSTC 69/2013, FFJJ 1 y 6 a); 146/2013, FJ 4, y 148/2020, FJ 3).
Siendo pacífica la naturaleza básica de las citadas normas, resulta plausible, en
principio, que también lo sea su desarrollo a través de órdenes ministeriales, siempre
que se cumplan las exigencias que al efecto ha establecido la doctrina constitucional.
Como también hemos indicado ya, las normas de tal rango pueden, excepcionalmente,
ser consideradas básicas si, siendo necesarias para completar la regulación de la
disciplina básica definida en la ley, están justificadas por la naturaleza técnica o
coyuntural de la materia que regulan y tienen una conexión clara con la ley (por todas,
SSTC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16; 8/2012, FJ 6, y 165/2016, FJ 15).
cve: BOE-A-2022-13795
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