T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2022-13795)
Pleno. Sentencia 99/2022, de 13 de julio de 2022. Recurso de inconstitucionalidad 2527-2022. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con el artículo 38.2 a) y 8 y diversos anexos de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León. Competencias en materia de protección ambiental: nulidad de los preceptos autonómicos que permiten la caza de las poblaciones de lobo situadas al norte del río Duero. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 15 de agosto de 2022
c)
Sec. TC. Pág. 118563
Requisitos formales de lo básico.
Por lo que respecta al concepto formal de las bases, la doctrina constitucional ha
indicado que su fundamento radica en la necesidad de garantizar que «el cierre del
sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al
Estado facultad para oponer sorpresivamente a las comunidades autónomas como
norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea
su rango o estructura» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5).
El concepto formal de bases incorpora, en primer lugar, una exigencia de que la
propia ley declare expresamente su carácter básico o de que, en su defecto, venga
dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial
dificultad, su vocación o pretensión de básica (STC 69/1988, FJ 5). Dicha exigencia
formal se configura como un deber que afecta también al Gobierno de la Nación cuando,
excepcionalmente, está llamado a complementar la regulación básica de una materia
(STC 179/1992, de 13 de noviembre, FJ 2). Ahora bien, «el cumplimiento de este
requisito ‘nominal’ no puede nunca subsanar eventuales carencias de las normas
básicas estatales, ya sean de índole formal (suficiencia de rango) o material»
(STC 213/1994, de 14 de julio, FJ 10).
En línea con lo que acaba de indicarse, la noción formal de lo básico incorpora
también, en segundo lugar, determinadas exigencias relativas a la forma y rango de los
instrumentos en que se recogen las bases estatales. Como señala, por todas, la
STC 69/1988, FJ 3, nuestra doctrina ha reconocido en este ámbito el principio de ley
formal, en el entendido de que «solo a través de este instrumento normativo se
alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación
cierta y estable» de los ámbitos correspondientes a las competencias básicas estatales y
a las competencias autonómicas, doctrina que se proclama con la afirmación de que «las
Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse por básico» (SSTC 32/1981, de 28
de julio, FJ 5, y 1/1982, de 28 de enero, FJ 1).
Como excepción a dicho principio de ley formal, hemos admitido también que «el
Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por
decreto alguno de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la
competencia de esta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la
competencia estatal sobre las bases» (STC 69/1988, FJ 3, seguida de otras muchas). Y,
también como excepción, hemos afirmado que igualmente es posible predicar el carácter
básico de ciertos actos de ejecución del Estado (entre otras, STC 235/1999, de 16 de
diciembre, FJ 15). Dejando de lado ahora esta última posibilidad, que no es relevante
para el caso que ahora examinamos, debe recordarse que la regulación reglamentaria
de materias básicas por parte del Gobierno resultaría acorde con los preceptos
constitucionales «si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo
lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya
naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran
inadecuadas por sus mismas características» (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16,
después confirmada, entre otras, por la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 6). Desde esta
última perspectiva, la habilitación al Gobierno «quedaría justificada si la materia por su
carácter marcadamente técnico es más propia del reglamento que de la ley»
(STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 24).
Por lo que afecta al presente caso, cabe destacar que nuestra doctrina ha avalado ya
el carácter formalmente básico de la regulación del listado de especies silvestres en
régimen de protección especial y del régimen de protección a él asociado previstos en la
Ley 42/2007 [SSTC 69/2013, FFJJ 1 y 6 a), y 148/2020, de 22 de octubre, FJ 3] y, en
desarrollo suyo, en el Real Decreto 139/2011, incluyendo el anexo de este
(STC 146/2013, de 11 de julio, FJ 4).
En cuanto a la fijación de bases a través de órdenes ministeriales, nuestra doctrina
ha admitido esta posibilidad de manera excepcional, restringiéndola a «materias tan
coyunturales o incluso efímeras que solo una orden ministerial pudiese abordarlas
eficazmente» (STC 213/1994, de 14 de julio, FJ 10), esto es, «cuando dada la naturaleza
cve: BOE-A-2022-13795
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 195
Lunes 15 de agosto de 2022
c)
Sec. TC. Pág. 118563
Requisitos formales de lo básico.
Por lo que respecta al concepto formal de las bases, la doctrina constitucional ha
indicado que su fundamento radica en la necesidad de garantizar que «el cierre del
sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al
Estado facultad para oponer sorpresivamente a las comunidades autónomas como
norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea
su rango o estructura» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5).
El concepto formal de bases incorpora, en primer lugar, una exigencia de que la
propia ley declare expresamente su carácter básico o de que, en su defecto, venga
dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial
dificultad, su vocación o pretensión de básica (STC 69/1988, FJ 5). Dicha exigencia
formal se configura como un deber que afecta también al Gobierno de la Nación cuando,
excepcionalmente, está llamado a complementar la regulación básica de una materia
(STC 179/1992, de 13 de noviembre, FJ 2). Ahora bien, «el cumplimiento de este
requisito ‘nominal’ no puede nunca subsanar eventuales carencias de las normas
básicas estatales, ya sean de índole formal (suficiencia de rango) o material»
(STC 213/1994, de 14 de julio, FJ 10).
En línea con lo que acaba de indicarse, la noción formal de lo básico incorpora
también, en segundo lugar, determinadas exigencias relativas a la forma y rango de los
instrumentos en que se recogen las bases estatales. Como señala, por todas, la
STC 69/1988, FJ 3, nuestra doctrina ha reconocido en este ámbito el principio de ley
formal, en el entendido de que «solo a través de este instrumento normativo se
alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación
cierta y estable» de los ámbitos correspondientes a las competencias básicas estatales y
a las competencias autonómicas, doctrina que se proclama con la afirmación de que «las
Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse por básico» (SSTC 32/1981, de 28
de julio, FJ 5, y 1/1982, de 28 de enero, FJ 1).
Como excepción a dicho principio de ley formal, hemos admitido también que «el
Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por
decreto alguno de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la
competencia de esta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la
competencia estatal sobre las bases» (STC 69/1988, FJ 3, seguida de otras muchas). Y,
también como excepción, hemos afirmado que igualmente es posible predicar el carácter
básico de ciertos actos de ejecución del Estado (entre otras, STC 235/1999, de 16 de
diciembre, FJ 15). Dejando de lado ahora esta última posibilidad, que no es relevante
para el caso que ahora examinamos, debe recordarse que la regulación reglamentaria
de materias básicas por parte del Gobierno resultaría acorde con los preceptos
constitucionales «si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo
lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya
naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran
inadecuadas por sus mismas características» (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16,
después confirmada, entre otras, por la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 6). Desde esta
última perspectiva, la habilitación al Gobierno «quedaría justificada si la materia por su
carácter marcadamente técnico es más propia del reglamento que de la ley»
(STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 24).
Por lo que afecta al presente caso, cabe destacar que nuestra doctrina ha avalado ya
el carácter formalmente básico de la regulación del listado de especies silvestres en
régimen de protección especial y del régimen de protección a él asociado previstos en la
Ley 42/2007 [SSTC 69/2013, FFJJ 1 y 6 a), y 148/2020, de 22 de octubre, FJ 3] y, en
desarrollo suyo, en el Real Decreto 139/2011, incluyendo el anexo de este
(STC 146/2013, de 11 de julio, FJ 4).
En cuanto a la fijación de bases a través de órdenes ministeriales, nuestra doctrina
ha admitido esta posibilidad de manera excepcional, restringiéndola a «materias tan
coyunturales o incluso efímeras que solo una orden ministerial pudiese abordarlas
eficazmente» (STC 213/1994, de 14 de julio, FJ 10), esto es, «cuando dada la naturaleza
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