III. Otras disposiciones. MINISTERIO DE JUSTICIA. Recursos. (BOE-A-2022-2147)
Resolución de 5 de enero de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, en el recurso interpuesto contra la nota de calificación de la registradora de la propiedad de Alicante n.º 1, por la que se deniega la inscripción de un derecho de reversión de fincas a favor de la Administración concedente, en el momento de terminación de la concesión administrativa.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 10 de febrero de 2022
Sec. III. Pág. 17593
1. Se debate en el presente recurso si es inscribible el derecho de reversión
previsto en la escritura de concesión de un servicio público en favor de la Administración
concedente, sobre fincas propiedad de la empresa concesionaria que se relacionan en
certificación administrativa complementaria.
En el Registro ya se ha hecho constar por nota marginal la afectación de los terrenos
a la prestación de servicio municipal de transporte urbano de la ciudad de Alicante. Pero
la registradora deniega la constancia registral de la reversión en favor del Ayuntamiento
por tratarse de fincas que nunca fueron de su titularidad, sino de la empresa
concesionaria.
El Ayuntamiento concedente recurre la nota de calificación por entender que es
inscribible en el Registro de la propiedad el derecho de reversión del servicio en favor de
la Administración concedente, y que es posible que sea el contratista quien aporte los
terrenos y las obras, las explote por el plazo pactado, y al término del contrato o
concesión, reviertan en favor de la Administración.
2. La concesión administrativa es un acto bilateral por el que la Administración
Pública confiere a determinada persona física o jurídica, temporalmente, el ejercicio de
cierta actividad administrativa que tiene como objeto la gestión de un servicio público, la
realización de una obra pública, o la explotación de un bien de dominio público.
El artículo 334 del Código Civil en su apartado décimo califica como bienes
inmuebles «las concesiones administrativas de obras públicas y las servidumbres y
demás derechos reales sobre bienes inmuebles».
La posibilidad de inscribir la concesión administrativa como bien inmueble, en sí
misma considerada, viene prevista en el artículo 31 del Reglamento Hipotecario al
determinar que «las concesiones administrativas que afecten o recaigan sobre bienes
inmuebles, se inscribirán a favor del concesionario con la extensión y condiciones que
resulten del título correspondiente».
Como resulta del precepto, deben afectar o recaer sobre bienes inmuebles, por lo
que se excluyen las concesiones de servicios públicos, que se califican en el artículo 336
del Código Civil como bienes muebles. Así lo afirmó la Resolución de este Centro
Directivo de 16 de septiembre de 2021.
No obstante -conviene añadir ahora-, que nada impide, sin embargo, la constancia
registral de la afectación de determinados inmuebles a una concesión de servicio
público, dada la transcendencia real de la afectación. Además, en el caso de este
recurso, esta afectación ya consta registralmente y por tanto está bajo la protección de
los tribunales.
3. En relación con los bienes afectos la doctrina administrativa más reciente admite
la posibilidad de afectar a concesiones administrativas bienes demaniales públicos, sino
también bienes privados del propio concesionario. Dicho de otra forma, cabe que la
propiedad de los elementos materiales afectos a la concesión y sujetos a reversión
pertenezcan bien a la Administración concedente, bien al concesionario.
Por tanto, no necesariamente los bienes afectos son bienes demaniales públicos. El
dato de la afectación carece de virtualidad suficiente para prejuzgar la titularidad pública
de un bien; existen bienes adscritos a un fin público cuya titularidad es privada, de forma
que ambos extremos -titularidad y afectación- pueden presentarse perfectamente
disociados. Desde esta óptica, para afirmar que un bien determinado se mueve dentro
de la órbita del dominio público habrá que comprobar, en primer lugar, que la
Administración es su propietaria y, en segundo lugar, su adscripción al uso o servicio
público. Solamente dándose estas dos circunstancias estaremos ante un elemento
demanial, teniendo siempre presente que la segunda (afectación al servicio público) no
implica necesariamente la primera (propiedad administrativa).
El artículo 339.2 del Código Civil parece reflejar fielmente esta idea cuando señala
que «son bienes de dominio público: (...) Los que pertenecen privativamente al Estado
(...) y están destinados a algún servicio público (...)»
4. En cuanto a la reversión o retorno de los bienes afectos, el principio básico que
rige en este ámbito es el de que, si no existe pronunciamiento expreso en la concesión o
cve: BOE-A-2022-2147
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 35
Jueves 10 de febrero de 2022
Sec. III. Pág. 17593
1. Se debate en el presente recurso si es inscribible el derecho de reversión
previsto en la escritura de concesión de un servicio público en favor de la Administración
concedente, sobre fincas propiedad de la empresa concesionaria que se relacionan en
certificación administrativa complementaria.
En el Registro ya se ha hecho constar por nota marginal la afectación de los terrenos
a la prestación de servicio municipal de transporte urbano de la ciudad de Alicante. Pero
la registradora deniega la constancia registral de la reversión en favor del Ayuntamiento
por tratarse de fincas que nunca fueron de su titularidad, sino de la empresa
concesionaria.
El Ayuntamiento concedente recurre la nota de calificación por entender que es
inscribible en el Registro de la propiedad el derecho de reversión del servicio en favor de
la Administración concedente, y que es posible que sea el contratista quien aporte los
terrenos y las obras, las explote por el plazo pactado, y al término del contrato o
concesión, reviertan en favor de la Administración.
2. La concesión administrativa es un acto bilateral por el que la Administración
Pública confiere a determinada persona física o jurídica, temporalmente, el ejercicio de
cierta actividad administrativa que tiene como objeto la gestión de un servicio público, la
realización de una obra pública, o la explotación de un bien de dominio público.
El artículo 334 del Código Civil en su apartado décimo califica como bienes
inmuebles «las concesiones administrativas de obras públicas y las servidumbres y
demás derechos reales sobre bienes inmuebles».
La posibilidad de inscribir la concesión administrativa como bien inmueble, en sí
misma considerada, viene prevista en el artículo 31 del Reglamento Hipotecario al
determinar que «las concesiones administrativas que afecten o recaigan sobre bienes
inmuebles, se inscribirán a favor del concesionario con la extensión y condiciones que
resulten del título correspondiente».
Como resulta del precepto, deben afectar o recaer sobre bienes inmuebles, por lo
que se excluyen las concesiones de servicios públicos, que se califican en el artículo 336
del Código Civil como bienes muebles. Así lo afirmó la Resolución de este Centro
Directivo de 16 de septiembre de 2021.
No obstante -conviene añadir ahora-, que nada impide, sin embargo, la constancia
registral de la afectación de determinados inmuebles a una concesión de servicio
público, dada la transcendencia real de la afectación. Además, en el caso de este
recurso, esta afectación ya consta registralmente y por tanto está bajo la protección de
los tribunales.
3. En relación con los bienes afectos la doctrina administrativa más reciente admite
la posibilidad de afectar a concesiones administrativas bienes demaniales públicos, sino
también bienes privados del propio concesionario. Dicho de otra forma, cabe que la
propiedad de los elementos materiales afectos a la concesión y sujetos a reversión
pertenezcan bien a la Administración concedente, bien al concesionario.
Por tanto, no necesariamente los bienes afectos son bienes demaniales públicos. El
dato de la afectación carece de virtualidad suficiente para prejuzgar la titularidad pública
de un bien; existen bienes adscritos a un fin público cuya titularidad es privada, de forma
que ambos extremos -titularidad y afectación- pueden presentarse perfectamente
disociados. Desde esta óptica, para afirmar que un bien determinado se mueve dentro
de la órbita del dominio público habrá que comprobar, en primer lugar, que la
Administración es su propietaria y, en segundo lugar, su adscripción al uso o servicio
público. Solamente dándose estas dos circunstancias estaremos ante un elemento
demanial, teniendo siempre presente que la segunda (afectación al servicio público) no
implica necesariamente la primera (propiedad administrativa).
El artículo 339.2 del Código Civil parece reflejar fielmente esta idea cuando señala
que «son bienes de dominio público: (...) Los que pertenecen privativamente al Estado
(...) y están destinados a algún servicio público (...)»
4. En cuanto a la reversión o retorno de los bienes afectos, el principio básico que
rige en este ámbito es el de que, si no existe pronunciamiento expreso en la concesión o
cve: BOE-A-2022-2147
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Núm. 35
