T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-19512)
Pleno. Sentencia 183/2021, de 27 de octubre de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 5342-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados respecto de diversos preceptos del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; la Resolución de 29 de octubre de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el citado real decreto, y el art. 2, la disposición transitoria única y la disposición final primera (apartados uno, dos y tres) distintos preceptos del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020. Estado de alarma: nulidad de los preceptos que designan autoridades competentes delegadas y les atribuyen potestades tanto de restricción de las libertades de circulación y reunión en espacios públicos, privados y de culto, como de flexibilización de las limitaciones establecidas en el decreto de declaración del estado de alarma; la extensión temporal de su prórroga y el régimen de rendición de cuentas establecido para su vigencia. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 25 de noviembre de 2021
Sec. TC. Pág. 145294
aquella limitación «al cumplimiento de ciertos requisitos». De otro lado, ya hemos
declarado supra que las limitaciones o restricciones de los derechos fundamentales que
puedan ser acordadas en una declarada situación excepcional de crisis como es la del
estado de alarma, no es la propia de lo que pueda disponerse durante el
desenvolvimiento ordinario del estado de derecho. Lo contrario supondría negar la propia
esencia de la situación excepcional que propició el estado de alarma, pues carecería de
toda lógica que el régimen de limitación o restricción de derechos fundamentales en un
estado de alarma fuera semejante al del estado de derecho ordinario. La
excepcionalidad que acoge el bloque de constitucionalidad respecto del estado de
alarma habilita para acordar limitaciones de mayor intensidad a las que puedan resultar
conformes al régimen ordinario del estado de derecho; eso debe ser así siempre que no
constituyan una injerencia en el «núcleo indisponible» del derecho, entendiendo por tal
aquella intromisión que afectara al contenido irreductible del derecho fundamental, hasta
el punto de hacerlo irreconocible o de impedir su ejercicio, lo que no es el caso.
A partir de estas iniciales consideraciones, ya podemos adelantar que, in abstracto,
los arts. 11 a) y 12.1 LOAES ofrecen cobertura del bloque de constitucionalidad a la
medida de limitación o restricción de la libertad de circulación o de permanencia de las
personas «en horas y lugares determinados», máxime cuando se ha de abordar una
situación de grave alteración de la normalidad producida por una pandemia generada por
un virus de la intensidad del que aquejaba a todo el territorio nacional en las fechas
previstas para la vigencia del estado de alarma.
Lo decisivo en este caso no es, pues, la cobertura constitucional de la medida, que la
tiene, sino más bien si la adopción de aquella se encuadraba dentro de una limitación o
restricción, ajustada a lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad para el estado de
alarma y si obedeció al mandato establecido por el art. 1.2 LOAES de que fuera
«estrictamente indispensable para asegurar el restablecimiento de la normalidad» y se
ajustara a las exigencias del principio de proporcionalidad.
f) En el caso de autos y, por las razones que, seguidamente, expondremos nos
hallamos en el ámbito de un régimen jurídico de limitaciones y restricciones de las
medidas impuestas a la libertad de circulación, a diferencia de las que, en su momento,
fueron dispuestas por el art. 7 del Real Decreto 463/2020 para el anterior estado de
alarma, cuya inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 1, 3 y 5 de aquel precepto
declaró la tantas veces citada STC 148/2021.
A diferencia del régimen jurídico establecido por aquel art. 7, que, en palabras de la
referida sentencia, «supon[ía] un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión
del derecho» [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)], en el caso de autos la limitación de
la libertad de circulación fue establecida para un determinado horario nocturno que
abarcaba un máximo de siete horas de duración, entre las 23:00 y las 6:00 horas, del
total diario. Ello supuso que, cuantitativa (poco más de un tercio del día, a diferencia del
precedente que afectaba a todo el horario diario) y cualitativamente (franja horaria
nocturna frente a la totalidad de la jornada en el anterior estado de alarma) el régimen
jurídico de medidas limitativas del derecho de circulación establecido por el art. 5.1 del
Real Decreto 926/2020 tuviera una diferencia notable en comparación con el dispuesto
por el Real Decreto 463/2020.
En consecuencia, el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 estableció un régimen de
limitación de la libertad de circulación, como así lo recoge su rúbrica y no de suspensión
como han sostenido los recurrentes. Así, desde esta inicial consideración, será necesario
realizar nuestro enjuiciamiento de la medida limitativa de la libertad de circulación con la
aplicación del principio de proporcionalidad para determinar si la medida se ajusta o no a
lo dispuesto en el art. 116.1 CE y en la LOAES. Tal aplicación del principio de
proporcionalidad pasa, en consecuencia, por la realización de un juicio que discurra por
las tres etapas del canon que utiliza con reiteración este tribunal, adecuación, necesidad
y proporcionalidad en sentido estricto:
(i) La medida adoptada fue adecuada para hacer frente a la situación de pandemia
y a la evolución de la incidencia que estaba teniendo en la población española. El
cve: BOE-A-2021-19512
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 282
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aquella limitación «al cumplimiento de ciertos requisitos». De otro lado, ya hemos
declarado supra que las limitaciones o restricciones de los derechos fundamentales que
puedan ser acordadas en una declarada situación excepcional de crisis como es la del
estado de alarma, no es la propia de lo que pueda disponerse durante el
desenvolvimiento ordinario del estado de derecho. Lo contrario supondría negar la propia
esencia de la situación excepcional que propició el estado de alarma, pues carecería de
toda lógica que el régimen de limitación o restricción de derechos fundamentales en un
estado de alarma fuera semejante al del estado de derecho ordinario. La
excepcionalidad que acoge el bloque de constitucionalidad respecto del estado de
alarma habilita para acordar limitaciones de mayor intensidad a las que puedan resultar
conformes al régimen ordinario del estado de derecho; eso debe ser así siempre que no
constituyan una injerencia en el «núcleo indisponible» del derecho, entendiendo por tal
aquella intromisión que afectara al contenido irreductible del derecho fundamental, hasta
el punto de hacerlo irreconocible o de impedir su ejercicio, lo que no es el caso.
A partir de estas iniciales consideraciones, ya podemos adelantar que, in abstracto,
los arts. 11 a) y 12.1 LOAES ofrecen cobertura del bloque de constitucionalidad a la
medida de limitación o restricción de la libertad de circulación o de permanencia de las
personas «en horas y lugares determinados», máxime cuando se ha de abordar una
situación de grave alteración de la normalidad producida por una pandemia generada por
un virus de la intensidad del que aquejaba a todo el territorio nacional en las fechas
previstas para la vigencia del estado de alarma.
Lo decisivo en este caso no es, pues, la cobertura constitucional de la medida, que la
tiene, sino más bien si la adopción de aquella se encuadraba dentro de una limitación o
restricción, ajustada a lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad para el estado de
alarma y si obedeció al mandato establecido por el art. 1.2 LOAES de que fuera
«estrictamente indispensable para asegurar el restablecimiento de la normalidad» y se
ajustara a las exigencias del principio de proporcionalidad.
f) En el caso de autos y, por las razones que, seguidamente, expondremos nos
hallamos en el ámbito de un régimen jurídico de limitaciones y restricciones de las
medidas impuestas a la libertad de circulación, a diferencia de las que, en su momento,
fueron dispuestas por el art. 7 del Real Decreto 463/2020 para el anterior estado de
alarma, cuya inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 1, 3 y 5 de aquel precepto
declaró la tantas veces citada STC 148/2021.
A diferencia del régimen jurídico establecido por aquel art. 7, que, en palabras de la
referida sentencia, «supon[ía] un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión
del derecho» [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)], en el caso de autos la limitación de
la libertad de circulación fue establecida para un determinado horario nocturno que
abarcaba un máximo de siete horas de duración, entre las 23:00 y las 6:00 horas, del
total diario. Ello supuso que, cuantitativa (poco más de un tercio del día, a diferencia del
precedente que afectaba a todo el horario diario) y cualitativamente (franja horaria
nocturna frente a la totalidad de la jornada en el anterior estado de alarma) el régimen
jurídico de medidas limitativas del derecho de circulación establecido por el art. 5.1 del
Real Decreto 926/2020 tuviera una diferencia notable en comparación con el dispuesto
por el Real Decreto 463/2020.
En consecuencia, el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 estableció un régimen de
limitación de la libertad de circulación, como así lo recoge su rúbrica y no de suspensión
como han sostenido los recurrentes. Así, desde esta inicial consideración, será necesario
realizar nuestro enjuiciamiento de la medida limitativa de la libertad de circulación con la
aplicación del principio de proporcionalidad para determinar si la medida se ajusta o no a
lo dispuesto en el art. 116.1 CE y en la LOAES. Tal aplicación del principio de
proporcionalidad pasa, en consecuencia, por la realización de un juicio que discurra por
las tres etapas del canon que utiliza con reiteración este tribunal, adecuación, necesidad
y proporcionalidad en sentido estricto:
(i) La medida adoptada fue adecuada para hacer frente a la situación de pandemia
y a la evolución de la incidencia que estaba teniendo en la población española. El
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