T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-19512)
Pleno. Sentencia 183/2021, de 27 de octubre de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 5342-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados respecto de diversos preceptos del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; la Resolución de 29 de octubre de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el citado real decreto, y el art. 2, la disposición transitoria única y la disposición final primera (apartados uno, dos y tres) distintos preceptos del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020. Estado de alarma: nulidad de los preceptos que designan autoridades competentes delegadas y les atribuyen potestades tanto de restricción de las libertades de circulación y reunión en espacios públicos, privados y de culto, como de flexibilización de las limitaciones establecidas en el decreto de declaración del estado de alarma; la extensión temporal de su prórroga y el régimen de rendición de cuentas establecido para su vigencia. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 25 de noviembre de 2021
Sec. TC. Pág. 145291
independencia de los que se producen por su articulación con otros derechos […]"
(STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 7)» [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)].
Ahora bien, la mera constatación de que el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 limita
«la libertad de circulación más allá de lo que admitiría, con carácter general, el art. 53.1
CE no resuelve la controversia aquí planteada, que en última instancia consiste en si tal
medida puede encontrar amparo en la declaración del estado constitucional de alarma»
[STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)].
En la STC 148/2021 tantas veces citada, hemos dicho también que:
«Es la propia Constitución la que ha previsto la posibilidad de limitaciones
extraordinarias en su artículo 116 (números 1 y 2). Eso explica, precisamente, el rigor
con el que en ella se contempla tanto la instauración inicial como el ulterior
mantenimiento (previa autorización de la representación política de la ciudadanía) de
este estado de crisis […].
Por tanto, la resolución de la citada controversia habrá de considerar, en primer lugar,
si tal constricción excepcional impuesta por los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real
Decreto 463/2020 [en el supuesto de autos el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020] se
acomoda a lo previsto en la ley orgánica a la que remite el artículo 116.1 CE (LOAES).
En caso de que así sea, procederá analizar si su alcance puede ser calificado como una
"suspensión" del derecho, vedada para el estado de alarma. Finalmente, y solo en el
caso de que el derecho no haya quedado suspendido, cabrá analizar si la limitación
respeta las exigencias de la proporcionalidad.
Así, y en principio, la LOAES proporciona cobertura formal para una limitación
excepcional de la libertad constitucional de circulación. De una parte, su artículo 11
dispone que el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante
su vigencia se dicten, podrán acordar, entre otras medidas, la de "[l]imitar la circulación o
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas
al cumplimiento de ciertos requisitos" [punto a)]. De otra, el art. 12.1 admite que en el
supuesto previsto en el art. 4 b ("crisis sanitarias, tales como epidemias"), "la autoridad
competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas previstas en
los artículos anteriores, las establecidas en las normas para la lucha contra las
enfermedades infecciosas"; remisión que obliga a considerar, muy especialmente, la Ley
Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública,
según la cual "con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad
sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las
medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan
estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se
consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible" (artículo 3). Resulta,
así que los preceptos controvertidos [en el caso de autos, el art. 5.1 del Real
Decreto 926/2020] cuentan con un primer y necesario soporte en la LOAES» [FJ 5 a)].
Sentado, pues, que la medida de limitación de la libertad de circulación es
reconducible a una de las previstas en abstracto por la LOAES, por lo que cuenta con
ese específico fundamento legal, habrá que analizar, a continuación, si puede integrarse
dentro del margen constitucional posible.
b) Como se ha visto, la demanda parte de la tesis de que el art. 5.1 del Real
Decreto 926/2020 dispone una prohibición general de circulación en horario nocturno,
para luego introducir excepciones a aquella prohibición. Según los recurrentes, «se
emplea así la técnica típica de la suspensión del derecho, con prohibición general, salvo
las excepciones absolutamente indispensables»; de ahí que, según su parecer, el
precepto impugnado incurra en contradicción con el derecho fundamental a la libertad de
circulación (art. 19 CE).
El abogado del Estado, por su parte, descarta dicha suspensión y, además opone
que la medida fue proporcionada a las circunstancias extraordinarias que concurrieron
durante la pandemia, de tal manera que la ha estimado adecuada y necesaria para la
cve: BOE-A-2021-19512
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 282
Jueves 25 de noviembre de 2021
Sec. TC. Pág. 145291
independencia de los que se producen por su articulación con otros derechos […]"
(STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 7)» [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)].
Ahora bien, la mera constatación de que el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 limita
«la libertad de circulación más allá de lo que admitiría, con carácter general, el art. 53.1
CE no resuelve la controversia aquí planteada, que en última instancia consiste en si tal
medida puede encontrar amparo en la declaración del estado constitucional de alarma»
[STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)].
En la STC 148/2021 tantas veces citada, hemos dicho también que:
«Es la propia Constitución la que ha previsto la posibilidad de limitaciones
extraordinarias en su artículo 116 (números 1 y 2). Eso explica, precisamente, el rigor
con el que en ella se contempla tanto la instauración inicial como el ulterior
mantenimiento (previa autorización de la representación política de la ciudadanía) de
este estado de crisis […].
Por tanto, la resolución de la citada controversia habrá de considerar, en primer lugar,
si tal constricción excepcional impuesta por los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real
Decreto 463/2020 [en el supuesto de autos el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020] se
acomoda a lo previsto en la ley orgánica a la que remite el artículo 116.1 CE (LOAES).
En caso de que así sea, procederá analizar si su alcance puede ser calificado como una
"suspensión" del derecho, vedada para el estado de alarma. Finalmente, y solo en el
caso de que el derecho no haya quedado suspendido, cabrá analizar si la limitación
respeta las exigencias de la proporcionalidad.
Así, y en principio, la LOAES proporciona cobertura formal para una limitación
excepcional de la libertad constitucional de circulación. De una parte, su artículo 11
dispone que el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante
su vigencia se dicten, podrán acordar, entre otras medidas, la de "[l]imitar la circulación o
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas
al cumplimiento de ciertos requisitos" [punto a)]. De otra, el art. 12.1 admite que en el
supuesto previsto en el art. 4 b ("crisis sanitarias, tales como epidemias"), "la autoridad
competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas previstas en
los artículos anteriores, las establecidas en las normas para la lucha contra las
enfermedades infecciosas"; remisión que obliga a considerar, muy especialmente, la Ley
Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública,
según la cual "con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad
sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las
medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan
estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se
consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible" (artículo 3). Resulta,
así que los preceptos controvertidos [en el caso de autos, el art. 5.1 del Real
Decreto 926/2020] cuentan con un primer y necesario soporte en la LOAES» [FJ 5 a)].
Sentado, pues, que la medida de limitación de la libertad de circulación es
reconducible a una de las previstas en abstracto por la LOAES, por lo que cuenta con
ese específico fundamento legal, habrá que analizar, a continuación, si puede integrarse
dentro del margen constitucional posible.
b) Como se ha visto, la demanda parte de la tesis de que el art. 5.1 del Real
Decreto 926/2020 dispone una prohibición general de circulación en horario nocturno,
para luego introducir excepciones a aquella prohibición. Según los recurrentes, «se
emplea así la técnica típica de la suspensión del derecho, con prohibición general, salvo
las excepciones absolutamente indispensables»; de ahí que, según su parecer, el
precepto impugnado incurra en contradicción con el derecho fundamental a la libertad de
circulación (art. 19 CE).
El abogado del Estado, por su parte, descarta dicha suspensión y, además opone
que la medida fue proporcionada a las circunstancias extraordinarias que concurrieron
durante la pandemia, de tal manera que la ha estimado adecuada y necesaria para la
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