T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-19512)
Pleno. Sentencia 183/2021, de 27 de octubre de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 5342-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados respecto de diversos preceptos del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; la Resolución de 29 de octubre de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el citado real decreto, y el art. 2, la disposición transitoria única y la disposición final primera (apartados uno, dos y tres) distintos preceptos del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020. Estado de alarma: nulidad de los preceptos que designan autoridades competentes delegadas y les atribuyen potestades tanto de restricción de las libertades de circulación y reunión en espacios públicos, privados y de culto, como de flexibilización de las limitaciones establecidas en el decreto de declaración del estado de alarma; la extensión temporal de su prórroga y el régimen de rendición de cuentas establecido para su vigencia. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 25 de noviembre de 2021
Sec. TC. Pág. 145287
de alarma, y sobre el Congreso de los Diputados –en lo que ahora importa– a efectos de
autorizar su eventual prórroga (art. 116.2 CE), es el respeto a lo establecido en dicha ley
orgánica que, sujeta ella misma a la Constitución, se sitúa como norma de mediación
entre estas previsiones constitucionales y los decretos y acuerdos parlamentarios que
declaren en un principio el estado de alarma o autoricen y dispongan su prórroga más
tarde.
Por lo que hace a su posible incidencia sobre el régimen de los derechos
fundamentales, estos últimos actos quedarán sujetos a la LOAES en dos aspectos
primordiales, sujeción, con todo, de muy desigual intensidad en cada caso. Cabrá acudir
al estado de alarma, ante todo, si constan unos hechos determinantes que hagan
cuando menos aparente la insuficiencia de los medios ordinarios de gobierno para hacer
frente a la situación de que se trate o, en palabras ya transcritas de la LOAES, cuando
sean de apreciar por los órganos políticos unas «circunstancias extraordinarias [que]
hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de
las autoridades competentes» (art. 1.1), pues, en ausencia manifiesta de tales
situaciones extremas (cifradas por la LOAES en su art. 4), el recurso a este instrumento
y, de su mano, a la correspondiente potenciación de las potestades públicas constituiría,
ciertamente, un abuso de poder, inconciliable con la interdicción constitucional de la
arbitrariedad (art. 9.3 CE). Al margen de esta hipótesis límite, difícil de concebir en
nuestro Estado constitucional, el Gobierno dispone de amplio margen de libertad para la
apreciación del presupuesto de hecho que habilite la declaración del estado de alarma y,
llegado el caso, el Congreso de los Diputados, para autorizar su prolongación, en una o
en sucesivas prórrogas.
De muy distinto alcance es el segundo de los límites que dispone el principio de
legalidad, mediante el que se acotan, por mandato de la Constitución, los tipos
abstractos de medidas que pudieran incorporarse a estas decisiones y, en lo que
interesa a este proceso, aquellas que pudieran afectar a derechos fundamentales. Los
actos normativos que declaren o prorroguen un estado de alarma cuentan con rango de
ley, pero tendrán en este punto que atenerse a lo permitido al efecto por la ley orgánica a
la que la Constitución remite (arts. 11 y 12 LOAES, en especial). Ello sin perjuicio de que
aquellos actos incorporen, también, determinaciones previstas o permitidas en la
legislación general. «Lo que importa subrayar es que ni las apelaciones a la necesidad
pueden hacerse valer por encima de la legalidad, ni los intereses generales pueden
prevalecer sobre los derechos fundamentales al margen de la ley (sobre este último
extremo, aunque para otros supuestos, SSTC 52/1983, de 7 de julio, FJ 5, y 22/1984,
de 17 de febrero, FJ 3)».
En los siguientes fundamentos jurídicos habrá ocasión de considerar, en atención a
lo dicho, si las medidas aquí impugnadas cuentan o no con el respaldo de lo dispuesto
en la LOAES o si pueden incluso llegar a justificarse, en algún caso, con arreglo a la
legislación aplicable a situaciones de normalidad.
(ii) En cuanto al principio de proporcionalidad, «es preciso que las limitaciones
exorbitantes de derechos fundamentales que así puedan disponerse […] se atemperen»
a las exigencias de este principio, de tal manera que cumplan las exigencias de
idoneidad, necesariedad y que, superados estos dos escrutinios, la afectación del
derecho se muestre, en fin, como razonable por derivarse de ella más beneficios para el
interés general que perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido. Es la propia
LOAES la que hace una referencia expresa y omnicomprensiva a esta pauta para acotar
y, llegado el caso, controlar las intervenciones singulares a que dé lugar la declaración o
prórroga de un estado de alarma, al disponer que «las medidas a adoptar […] serán en
cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la
normalidad», con el añadido de que su aplicación (no controvertida en este recurso) «se
realizará de forma proporcionada a las circunstancias» (art. 1.2).
f) Recapitulando, la citada STC 148/2021, de 14 de julio, termina declarando que,
ante el estado de alarma, los derechos «son eventualmente limitables, incluso de modo
extraordinario, a resultas de las medidas contempladas» en la LOAES; «si bien cuentan
cve: BOE-A-2021-19512
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 282
Jueves 25 de noviembre de 2021
Sec. TC. Pág. 145287
de alarma, y sobre el Congreso de los Diputados –en lo que ahora importa– a efectos de
autorizar su eventual prórroga (art. 116.2 CE), es el respeto a lo establecido en dicha ley
orgánica que, sujeta ella misma a la Constitución, se sitúa como norma de mediación
entre estas previsiones constitucionales y los decretos y acuerdos parlamentarios que
declaren en un principio el estado de alarma o autoricen y dispongan su prórroga más
tarde.
Por lo que hace a su posible incidencia sobre el régimen de los derechos
fundamentales, estos últimos actos quedarán sujetos a la LOAES en dos aspectos
primordiales, sujeción, con todo, de muy desigual intensidad en cada caso. Cabrá acudir
al estado de alarma, ante todo, si constan unos hechos determinantes que hagan
cuando menos aparente la insuficiencia de los medios ordinarios de gobierno para hacer
frente a la situación de que se trate o, en palabras ya transcritas de la LOAES, cuando
sean de apreciar por los órganos políticos unas «circunstancias extraordinarias [que]
hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de
las autoridades competentes» (art. 1.1), pues, en ausencia manifiesta de tales
situaciones extremas (cifradas por la LOAES en su art. 4), el recurso a este instrumento
y, de su mano, a la correspondiente potenciación de las potestades públicas constituiría,
ciertamente, un abuso de poder, inconciliable con la interdicción constitucional de la
arbitrariedad (art. 9.3 CE). Al margen de esta hipótesis límite, difícil de concebir en
nuestro Estado constitucional, el Gobierno dispone de amplio margen de libertad para la
apreciación del presupuesto de hecho que habilite la declaración del estado de alarma y,
llegado el caso, el Congreso de los Diputados, para autorizar su prolongación, en una o
en sucesivas prórrogas.
De muy distinto alcance es el segundo de los límites que dispone el principio de
legalidad, mediante el que se acotan, por mandato de la Constitución, los tipos
abstractos de medidas que pudieran incorporarse a estas decisiones y, en lo que
interesa a este proceso, aquellas que pudieran afectar a derechos fundamentales. Los
actos normativos que declaren o prorroguen un estado de alarma cuentan con rango de
ley, pero tendrán en este punto que atenerse a lo permitido al efecto por la ley orgánica a
la que la Constitución remite (arts. 11 y 12 LOAES, en especial). Ello sin perjuicio de que
aquellos actos incorporen, también, determinaciones previstas o permitidas en la
legislación general. «Lo que importa subrayar es que ni las apelaciones a la necesidad
pueden hacerse valer por encima de la legalidad, ni los intereses generales pueden
prevalecer sobre los derechos fundamentales al margen de la ley (sobre este último
extremo, aunque para otros supuestos, SSTC 52/1983, de 7 de julio, FJ 5, y 22/1984,
de 17 de febrero, FJ 3)».
En los siguientes fundamentos jurídicos habrá ocasión de considerar, en atención a
lo dicho, si las medidas aquí impugnadas cuentan o no con el respaldo de lo dispuesto
en la LOAES o si pueden incluso llegar a justificarse, en algún caso, con arreglo a la
legislación aplicable a situaciones de normalidad.
(ii) En cuanto al principio de proporcionalidad, «es preciso que las limitaciones
exorbitantes de derechos fundamentales que así puedan disponerse […] se atemperen»
a las exigencias de este principio, de tal manera que cumplan las exigencias de
idoneidad, necesariedad y que, superados estos dos escrutinios, la afectación del
derecho se muestre, en fin, como razonable por derivarse de ella más beneficios para el
interés general que perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido. Es la propia
LOAES la que hace una referencia expresa y omnicomprensiva a esta pauta para acotar
y, llegado el caso, controlar las intervenciones singulares a que dé lugar la declaración o
prórroga de un estado de alarma, al disponer que «las medidas a adoptar […] serán en
cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la
normalidad», con el añadido de que su aplicación (no controvertida en este recurso) «se
realizará de forma proporcionada a las circunstancias» (art. 1.2).
f) Recapitulando, la citada STC 148/2021, de 14 de julio, termina declarando que,
ante el estado de alarma, los derechos «son eventualmente limitables, incluso de modo
extraordinario, a resultas de las medidas contempladas» en la LOAES; «si bien cuentan
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