T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-19512)
Pleno. Sentencia 183/2021, de 27 de octubre de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 5342-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados respecto de diversos preceptos del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; la Resolución de 29 de octubre de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el citado real decreto, y el art. 2, la disposición transitoria única y la disposición final primera (apartados uno, dos y tres) distintos preceptos del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020. Estado de alarma: nulidad de los preceptos que designan autoridades competentes delegadas y les atribuyen potestades tanto de restricción de las libertades de circulación y reunión en espacios públicos, privados y de culto, como de flexibilización de las limitaciones establecidas en el decreto de declaración del estado de alarma; la extensión temporal de su prórroga y el régimen de rendición de cuentas establecido para su vigencia. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 25 de noviembre de 2021
Sec. TC. Pág. 145277
pueden imponerse durante el estado de alarma no tienen por finalidad castigar
conductas tipificadas en la ley. La primera es una medida colectiva de protección de la
salud pública, en tanto que las segundas son manifestación de la potestad punitiva del
Estado. Por otra parte, mientras que la localización permanente es una privación
absoluta de la libertad personal, el art. 5 es una restricción muy relativa de la libertad
deambulatoria (art. 19 CE), derecho que no se suprime, sino que queda sometido a
condiciones de ejercicio muy proporcionadas.
(ii) Es incorrecto fundamentar la impugnación en el art. 17.1 CE, pues según
reiterada jurisprudencia constitucional la libertad a la que se refiere este precepto es la
libertad física, frente a la detención, condena o internamientos arbitrarios. El derecho a la
libertad personal del art. 17.1 solo puede interpretarse a la vista de su íntima vinculación
con el derecho a la seguridad, al que también se refiere este precepto. Se citan, al
respecto, diversas sentencias del Tribunal Constitucional.
El art. 5 que nos ocupa no participa de la naturaleza y características de la detención,
de la prisión provisional, de la imposición de una pena privativa de libertad o de una
orden de internamiento en un centro habilitado al efecto. No es una auténtica privación
de libertad, pues la personal o de deambulación no está restringida de manera total o
absoluta. El catálogo de excepciones que recoge este precepto desborda de manera
manifiesta el margen de libertad personal que se reconoce a un penado durante el
cumplimiento de la pena de localización permanente, que es nulo. Basta comparar el
art. 5.1 del real decreto con el art. 37 del Código penal. Es más, debe recordarse que
después de la modificación del Real Decreto 926/2020 por el Real Decreto 956/2020, la
medida prevista en el art. 5 de aquel conserva su eficacia, en tanto que la autoridad
competente delegada no determine, de acuerdo con su art. 10, su modulación,
flexibilización o suspensión, lo que significa que esta medida se puede flexibilizar,
modulando la limitación en un sentido mucho más protector, incluso suspendiendo la
aplicabilidad de dicho art. 5.
(iii) Por lo que se refiere a la invocación del art. 25.1 y 3 CE, el recurso es bastante
confuso y es complicado descifrar sus razones. La idea que subyace es que el régimen
sancionador derivado del incumplimiento de las limitaciones previstas en el art. 5 vulnera
el principio de legalidad en materia sancionatoria y que las restricciones a la libertad de
circulación que establece ese precepto suponen una sanción privativa de libertad
impuesta por la administración, en contra de lo dispuesto en el art. 25.3 CE.
Se alega, ante ello, que estas limitaciones no son sanciones administrativas, a cuyo
efecto se señala que el Tribunal ha reconocido que no toda restricción de la libertad de
movimientos constituye una sanción, como en el caso de la expulsión de extranjeros por
motivos de orden público. Se reitera que las limitaciones que se consideran no son
sanciones, pues no guardan relación con la potestad punitiva del Estado.
En relación con el régimen sancionador, se reitera que el art. 5 no establece
previsión sancionadora alguna, de modo que en este extremo el recurso carece
manifiestamente de fundamento y debiera rechazarse por falta de la argumentación
mínima exigible. Sin perjuicio de ello, si lo que se reprocha es el régimen sancionador
aplicable durante el estado de alarma, el precepto que se debería haber impugnado es el
art. 15 del Real Decreto 926/2020, que no figura entre los recurridos. En todo caso, el
art. 15 no es más que la reproducción del art. 10.1 LOAES. Anudar consecuencias
punitivas o sancionadoras al incumplimiento de las restricciones establecidas en una
norma no puede calificarse como excepcional, sino que es una práctica ordinaria cuya
única finalidad es dotar de eficacia coercitiva al mandato legal. Lo único que pretende
este art. 15 es establecer que durante la vigencia del estado de alarma el régimen
sancionador sea el mismo que el que disponen las leyes administrativas sancionadoras
con carácter general.
En relación con el art. 25.3 CE, los recurrentes incurren en el mismo error de
equiparar las limitaciones a la libertad de circulación con medidas de naturaleza
sancionatoria y a ello añaden la afirmación, también errónea, de que se trata de medidas
que impone la administración civil. No tratándose de una sanción ni de una privación de
cve: BOE-A-2021-19512
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Núm. 282
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pueden imponerse durante el estado de alarma no tienen por finalidad castigar
conductas tipificadas en la ley. La primera es una medida colectiva de protección de la
salud pública, en tanto que las segundas son manifestación de la potestad punitiva del
Estado. Por otra parte, mientras que la localización permanente es una privación
absoluta de la libertad personal, el art. 5 es una restricción muy relativa de la libertad
deambulatoria (art. 19 CE), derecho que no se suprime, sino que queda sometido a
condiciones de ejercicio muy proporcionadas.
(ii) Es incorrecto fundamentar la impugnación en el art. 17.1 CE, pues según
reiterada jurisprudencia constitucional la libertad a la que se refiere este precepto es la
libertad física, frente a la detención, condena o internamientos arbitrarios. El derecho a la
libertad personal del art. 17.1 solo puede interpretarse a la vista de su íntima vinculación
con el derecho a la seguridad, al que también se refiere este precepto. Se citan, al
respecto, diversas sentencias del Tribunal Constitucional.
El art. 5 que nos ocupa no participa de la naturaleza y características de la detención,
de la prisión provisional, de la imposición de una pena privativa de libertad o de una
orden de internamiento en un centro habilitado al efecto. No es una auténtica privación
de libertad, pues la personal o de deambulación no está restringida de manera total o
absoluta. El catálogo de excepciones que recoge este precepto desborda de manera
manifiesta el margen de libertad personal que se reconoce a un penado durante el
cumplimiento de la pena de localización permanente, que es nulo. Basta comparar el
art. 5.1 del real decreto con el art. 37 del Código penal. Es más, debe recordarse que
después de la modificación del Real Decreto 926/2020 por el Real Decreto 956/2020, la
medida prevista en el art. 5 de aquel conserva su eficacia, en tanto que la autoridad
competente delegada no determine, de acuerdo con su art. 10, su modulación,
flexibilización o suspensión, lo que significa que esta medida se puede flexibilizar,
modulando la limitación en un sentido mucho más protector, incluso suspendiendo la
aplicabilidad de dicho art. 5.
(iii) Por lo que se refiere a la invocación del art. 25.1 y 3 CE, el recurso es bastante
confuso y es complicado descifrar sus razones. La idea que subyace es que el régimen
sancionador derivado del incumplimiento de las limitaciones previstas en el art. 5 vulnera
el principio de legalidad en materia sancionatoria y que las restricciones a la libertad de
circulación que establece ese precepto suponen una sanción privativa de libertad
impuesta por la administración, en contra de lo dispuesto en el art. 25.3 CE.
Se alega, ante ello, que estas limitaciones no son sanciones administrativas, a cuyo
efecto se señala que el Tribunal ha reconocido que no toda restricción de la libertad de
movimientos constituye una sanción, como en el caso de la expulsión de extranjeros por
motivos de orden público. Se reitera que las limitaciones que se consideran no son
sanciones, pues no guardan relación con la potestad punitiva del Estado.
En relación con el régimen sancionador, se reitera que el art. 5 no establece
previsión sancionadora alguna, de modo que en este extremo el recurso carece
manifiestamente de fundamento y debiera rechazarse por falta de la argumentación
mínima exigible. Sin perjuicio de ello, si lo que se reprocha es el régimen sancionador
aplicable durante el estado de alarma, el precepto que se debería haber impugnado es el
art. 15 del Real Decreto 926/2020, que no figura entre los recurridos. En todo caso, el
art. 15 no es más que la reproducción del art. 10.1 LOAES. Anudar consecuencias
punitivas o sancionadoras al incumplimiento de las restricciones establecidas en una
norma no puede calificarse como excepcional, sino que es una práctica ordinaria cuya
única finalidad es dotar de eficacia coercitiva al mandato legal. Lo único que pretende
este art. 15 es establecer que durante la vigencia del estado de alarma el régimen
sancionador sea el mismo que el que disponen las leyes administrativas sancionadoras
con carácter general.
En relación con el art. 25.3 CE, los recurrentes incurren en el mismo error de
equiparar las limitaciones a la libertad de circulación con medidas de naturaleza
sancionatoria y a ello añaden la afirmación, también errónea, de que se trata de medidas
que impone la administración civil. No tratándose de una sanción ni de una privación de
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Núm. 282
