T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-19511)
Pleno. Sentencia 182/2021, de 26 de octubre de 2021. Cuestión de inconstitucionalidad 4433-2020. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Málaga, respecto de diversos preceptos del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Principio de capacidad contributiva y prohibición de confiscatoriedad: nulidad de los preceptos reguladores del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana que establecen un sistema objetivo y de imperativa aplicación para la determinación de la base imponible del tributo (SSTC 59/2017 y 126/2019). Votos particulares.
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Jueves 25 de noviembre de 2021
Sec. TC. Pág. 145241
tributos que integran el sistema, y (iii) que la capacidad económica como criterio de la
imposición opera también en los impuestos [«y, en el caso de los impuestos
(STC 71/2014, de 6 de mayo, FJ 3), también "en función de" su capacidad económica»
(SSTC 19/2012 y 60/2015)]. Sin embargo, acaba concluyendo, acudiendo al
ATC 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5, que la capacidad económica como criterio de
imposición: (i) es solo un criterio inspirador del sistema tributario en su conjunto («aun
cuando el principio de capacidad económica implica que cualquier tributo debe gravar un
presupuesto de hecho revelador de riqueza, la concreta exigencia de que la carga
tributaria se module en la medida de dicha capacidad solo resulta predicable del "sistema
tributario" en su conjunto») y (ii) que solo adquiere virtualidad «en aquellos tributos que
por su naturaleza y caracteres resulten determinantes en la concreción del deber de
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el art. 31.1 CE»; esto es,
únicamente opera en los impuestos que constituyen los pilares estructurales del sistema
tributario.
De este modo, aplicando al supuesto aquí enjuiciado esta doctrina constitucional que
restringe la capacidad económica como medida de la carga tributaria a las figuras
impositivas estructurales del sistema, y una vez constatado que el IIVTNU no es una de
ellas, se extraen tres conclusiones que abocarían a la desestimación de la presente
cuestión de inconstitucionalidad: (i) En primer lugar, el IIVTNU respeta el principio de
capacidad económica como fundamento de la tributación, puesto que tras la
STC 59/2017 su hecho imponible siempre es revelador de una manifestación de riqueza
al gravar únicamente la existencia de un incremento de valor en el suelo urbano
transmitido. (ii) En segundo lugar, como la capacidad económica no rige como criterio de
la tributación en este impuesto, el legislador goza de plena libertad para determinar las
reglas de su base imponible [«es plenamente válida la opción de política legislativa
dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un
sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de
hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto»
(SSTC 26/2017, FJ 3; 59/2017, FJ 3; 72/2017, FJ 3, y 126/2019, FJ 3) o, incluso, no
cuantificar el referido incremento con arreglo a la capacidad económica real o potencial].
Y, (iii) finalmente, no habría más límite a la magnitud del gravamen que la prohibición de
la confiscatoriedad (art. 31.1 CE); límite que, en aplicación de nuestra doctrina y frente a
lo que sostiene el auto de planteamiento que da origen a este proceso constitucional,
tampoco se habría vulnerado en el supuesto controvertido al no haberse agotado con la
cuota tributaria la riqueza imponible so pretexto del deber de contribuir (SSTC 26/2017,
FJ 2, y 126/2019, FJ 4).
B) Ahora bien, los postulados sobre el principio de capacidad económica como
criterio de la tributación plasmada en las sentencias relativas al impuesto sobre el
incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana –foral y común– merecen ser
revisados por tres razones fundamentales.
a) Primera, porque se basan en un pronunciamiento aislado (el ATC 71/2008, que
en principio, la propia STC 26/2017 dice desechar) que convierte la doctrina
constitucional de los límites del decreto-ley en materia tributaria (art. 86.1 CE en relación
con el deber de contribuir del art. 31.1 CE) establecida originariamente en la
STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6 –y elaborada para determinar el ámbito material
de la potestad legislativa extraordinaria del Gobierno–, en la doctrina constitucional del
principio de capacidad económica como medida de la carga tributaria del contribuyente
en tanto límite a la libertad de configuración del legislador. Esta equiparación de cánones
constitucionales debe ser reconsiderada puesto que una cosa es (i) que «cualquier
intervención o innovación normativa (mediante decreto-ley) que, por su entidad
cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según
su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario» vulnere el art. 86.1 CE y
(ii) que este tribunal haya interpretado que se produce efectivamente esa afectación
inconstitucional del deber de contribuir en los decretos-leyes que regulen los impuestos
que constituyen los pilares estructurales del sistema tributario; y otra cosa muy distinta es
cve: BOE-A-2021-19511
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Núm. 282
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tributos que integran el sistema, y (iii) que la capacidad económica como criterio de la
imposición opera también en los impuestos [«y, en el caso de los impuestos
(STC 71/2014, de 6 de mayo, FJ 3), también "en función de" su capacidad económica»
(SSTC 19/2012 y 60/2015)]. Sin embargo, acaba concluyendo, acudiendo al
ATC 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5, que la capacidad económica como criterio de
imposición: (i) es solo un criterio inspirador del sistema tributario en su conjunto («aun
cuando el principio de capacidad económica implica que cualquier tributo debe gravar un
presupuesto de hecho revelador de riqueza, la concreta exigencia de que la carga
tributaria se module en la medida de dicha capacidad solo resulta predicable del "sistema
tributario" en su conjunto») y (ii) que solo adquiere virtualidad «en aquellos tributos que
por su naturaleza y caracteres resulten determinantes en la concreción del deber de
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el art. 31.1 CE»; esto es,
únicamente opera en los impuestos que constituyen los pilares estructurales del sistema
tributario.
De este modo, aplicando al supuesto aquí enjuiciado esta doctrina constitucional que
restringe la capacidad económica como medida de la carga tributaria a las figuras
impositivas estructurales del sistema, y una vez constatado que el IIVTNU no es una de
ellas, se extraen tres conclusiones que abocarían a la desestimación de la presente
cuestión de inconstitucionalidad: (i) En primer lugar, el IIVTNU respeta el principio de
capacidad económica como fundamento de la tributación, puesto que tras la
STC 59/2017 su hecho imponible siempre es revelador de una manifestación de riqueza
al gravar únicamente la existencia de un incremento de valor en el suelo urbano
transmitido. (ii) En segundo lugar, como la capacidad económica no rige como criterio de
la tributación en este impuesto, el legislador goza de plena libertad para determinar las
reglas de su base imponible [«es plenamente válida la opción de política legislativa
dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un
sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de
hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto»
(SSTC 26/2017, FJ 3; 59/2017, FJ 3; 72/2017, FJ 3, y 126/2019, FJ 3) o, incluso, no
cuantificar el referido incremento con arreglo a la capacidad económica real o potencial].
Y, (iii) finalmente, no habría más límite a la magnitud del gravamen que la prohibición de
la confiscatoriedad (art. 31.1 CE); límite que, en aplicación de nuestra doctrina y frente a
lo que sostiene el auto de planteamiento que da origen a este proceso constitucional,
tampoco se habría vulnerado en el supuesto controvertido al no haberse agotado con la
cuota tributaria la riqueza imponible so pretexto del deber de contribuir (SSTC 26/2017,
FJ 2, y 126/2019, FJ 4).
B) Ahora bien, los postulados sobre el principio de capacidad económica como
criterio de la tributación plasmada en las sentencias relativas al impuesto sobre el
incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana –foral y común– merecen ser
revisados por tres razones fundamentales.
a) Primera, porque se basan en un pronunciamiento aislado (el ATC 71/2008, que
en principio, la propia STC 26/2017 dice desechar) que convierte la doctrina
constitucional de los límites del decreto-ley en materia tributaria (art. 86.1 CE en relación
con el deber de contribuir del art. 31.1 CE) establecida originariamente en la
STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6 –y elaborada para determinar el ámbito material
de la potestad legislativa extraordinaria del Gobierno–, en la doctrina constitucional del
principio de capacidad económica como medida de la carga tributaria del contribuyente
en tanto límite a la libertad de configuración del legislador. Esta equiparación de cánones
constitucionales debe ser reconsiderada puesto que una cosa es (i) que «cualquier
intervención o innovación normativa (mediante decreto-ley) que, por su entidad
cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según
su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario» vulnere el art. 86.1 CE y
(ii) que este tribunal haya interpretado que se produce efectivamente esa afectación
inconstitucional del deber de contribuir en los decretos-leyes que regulen los impuestos
que constituyen los pilares estructurales del sistema tributario; y otra cosa muy distinta es
cve: BOE-A-2021-19511
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