T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-13032)
Pleno. Sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 2054-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, y la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. Estado de alarma: nulidad parcial de los preceptos que restringen la libertad de circulación y habilitan al ministro de Sanidad para variar las medidas de contención en establecimientos y actividades económicas; inadmisión del recurso en relación con la orden ministerial. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 182
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93625
a la de la «limitación» de derechos, incluso aunque esta limitación sea tan intensa que
impida su ejercicio.
En todo caso, lo que ahora pretende ponerse de relieve es que la Constitución, al
establecer que solo cabe la suspensión de determinados derechos fundamentales en el
caso de que se declare el estado de excepción o el de sitio (art. 55.1 CE), dado el tipo de
derechos que pueden ser suspendidos, lleva a entender que la suspensión de tales
derechos se justifica en que puede ser una medida necesaria para afrontar crisis en las
que la convivencia pacífica de la sociedad se encuentre gravemente amenazada, no en
otro tipo de crisis por muy graves que puedan ser. Esta conclusión comporta que si esta
medida no cabe en el estado de alarma es porque la declaración de esta situación de
emergencia no se justifica en una crisis de seguridad pública y confirma, en definitiva, la
tesis que se sostiene: que lo que determina la declaración de un estado u otro no es la
gravedad de la crisis, sino el tipo de crisis, esto es, si la situación de emergencia tiene su
origen en una grave alteración de la seguridad pública o en otro tipo de circunstancias.
La regulación de los estados de alarma y excepción que establece la LOAES
10. La regulación que establece la LOAES avala también la tesis que mantengo.
Como ya se ha indicado, el art. 4 LOAES establece los supuestos en los que procede el
estado de alarma y el art. 13 LOAES los casos en los que cabe el estado de excepción.
Como también se ha puesto de manifiesto, la mayoría entiende que lo determinante a
efectos de apreciar si procede declarar el estado de alarma o el de excepción es la
gravedad de la crisis, no la causa que la motiva, al entender que el art. 13 LOAES «omite
cualquier referencia a las motivaciones, centrándose en los efectos perturbadores
provocados en la sociedad» (FJ 11). Por ello, parece interpretar el concepto de «orden
público» al que se refiere este precepto en el sentido de «orden institucional», no
asociándolo a la idea de seguridad ciudadana o seguridad pública. De ahí que considere
que para que proceda la declaración del estado de excepción es suficiente con que
concurran algunas de circunstancias a las que expresamente se refiere este precepto:
que «el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal
funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales
para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente
alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para
restablecerlo y mantenerlo».
Ciertamente, esta interpretación puede efectuarse si se atiende únicamente al tenor
literal del art. 13 LOAES. Sin embargo, una interpretación sistemática de esta norma
impide entender el concepto de orden público en tal sentido. Según dispone el art. 28
LOAES, cuando concurra una alteración del orden público y, además, alguna de las
causas que prevé el art. 4 LOAES, el Gobierno podrá adoptar las medidas del estado de
excepción y las previstas para el estado de alarma. Es, por tanto, claro que, a tenor de lo
establecido en esta norma, los estados de alarma y excepción proceden por causas
distintas y las medidas que pueden dictarse a su amparo son diferentes. La ley no los
concibe, como parece sostener la mayoría, como diferentes grados de una misma
situación de emergencia. Cuestión distinta, como es obvio, es que puedan darse
circunstancias que justifiquen la adopción de ambos estados y por ello esta norma prevé
que en estos casos puedan adoptarse tanto las medidas propias del estado de
excepción como las del estado de alarma (por ejemplo, una situación en la que se
produjeran actos terroristas generalizados que dieran lugar a la declaración del estado
de excepción podría comportar también un problema de desabastecimiento; una grave
catástrofe natural puede hacer que una parte de la población aproveche la situación para
realizar actos vandálicos). Si la adopción de un estado u otro dependiera únicamente de
la gravedad de la crisis y no de la causa, como sostiene la decisión mayoritaria en la que
se sustenta la sentencia, la ley no contemplaría esta posibilidad, porque la declaración
del estado de excepción, al ser el estado que procede acordar en crisis muy graves,
permitiría adoptar cualquier medida. Tal concepción no se ajusta, sin embargo, a la
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Sábado 31 de julio de 2021
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a la de la «limitación» de derechos, incluso aunque esta limitación sea tan intensa que
impida su ejercicio.
En todo caso, lo que ahora pretende ponerse de relieve es que la Constitución, al
establecer que solo cabe la suspensión de determinados derechos fundamentales en el
caso de que se declare el estado de excepción o el de sitio (art. 55.1 CE), dado el tipo de
derechos que pueden ser suspendidos, lleva a entender que la suspensión de tales
derechos se justifica en que puede ser una medida necesaria para afrontar crisis en las
que la convivencia pacífica de la sociedad se encuentre gravemente amenazada, no en
otro tipo de crisis por muy graves que puedan ser. Esta conclusión comporta que si esta
medida no cabe en el estado de alarma es porque la declaración de esta situación de
emergencia no se justifica en una crisis de seguridad pública y confirma, en definitiva, la
tesis que se sostiene: que lo que determina la declaración de un estado u otro no es la
gravedad de la crisis, sino el tipo de crisis, esto es, si la situación de emergencia tiene su
origen en una grave alteración de la seguridad pública o en otro tipo de circunstancias.
La regulación de los estados de alarma y excepción que establece la LOAES
10. La regulación que establece la LOAES avala también la tesis que mantengo.
Como ya se ha indicado, el art. 4 LOAES establece los supuestos en los que procede el
estado de alarma y el art. 13 LOAES los casos en los que cabe el estado de excepción.
Como también se ha puesto de manifiesto, la mayoría entiende que lo determinante a
efectos de apreciar si procede declarar el estado de alarma o el de excepción es la
gravedad de la crisis, no la causa que la motiva, al entender que el art. 13 LOAES «omite
cualquier referencia a las motivaciones, centrándose en los efectos perturbadores
provocados en la sociedad» (FJ 11). Por ello, parece interpretar el concepto de «orden
público» al que se refiere este precepto en el sentido de «orden institucional», no
asociándolo a la idea de seguridad ciudadana o seguridad pública. De ahí que considere
que para que proceda la declaración del estado de excepción es suficiente con que
concurran algunas de circunstancias a las que expresamente se refiere este precepto:
que «el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal
funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales
para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente
alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para
restablecerlo y mantenerlo».
Ciertamente, esta interpretación puede efectuarse si se atiende únicamente al tenor
literal del art. 13 LOAES. Sin embargo, una interpretación sistemática de esta norma
impide entender el concepto de orden público en tal sentido. Según dispone el art. 28
LOAES, cuando concurra una alteración del orden público y, además, alguna de las
causas que prevé el art. 4 LOAES, el Gobierno podrá adoptar las medidas del estado de
excepción y las previstas para el estado de alarma. Es, por tanto, claro que, a tenor de lo
establecido en esta norma, los estados de alarma y excepción proceden por causas
distintas y las medidas que pueden dictarse a su amparo son diferentes. La ley no los
concibe, como parece sostener la mayoría, como diferentes grados de una misma
situación de emergencia. Cuestión distinta, como es obvio, es que puedan darse
circunstancias que justifiquen la adopción de ambos estados y por ello esta norma prevé
que en estos casos puedan adoptarse tanto las medidas propias del estado de
excepción como las del estado de alarma (por ejemplo, una situación en la que se
produjeran actos terroristas generalizados que dieran lugar a la declaración del estado
de excepción podría comportar también un problema de desabastecimiento; una grave
catástrofe natural puede hacer que una parte de la población aproveche la situación para
realizar actos vandálicos). Si la adopción de un estado u otro dependiera únicamente de
la gravedad de la crisis y no de la causa, como sostiene la decisión mayoritaria en la que
se sustenta la sentencia, la ley no contemplaría esta posibilidad, porque la declaración
del estado de excepción, al ser el estado que procede acordar en crisis muy graves,
permitiría adoptar cualquier medida. Tal concepción no se ajusta, sin embargo, a la
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